廣州城市管理政策制定中的公眾參與研究

一、廣州城市管理政策制定中公眾參與的現狀

（一）廣州城市管理政策制定中公眾參與的特色

在內部環境和外部環境的共同影響下，廣州市城市管理政策制定中的公眾參與形成了自身的鮮明特色。筆者在進行問卷調查中發現，被調查對象認為廣州城市管理政策中公眾參與的特色最主要是“參與環境的開放化”，占了調查總人數的90.65%，而“參與主體的多元化”占了85.98%，“參與制度規范化”“參與形式制度化”共同占了78.5%。

1.參與環境開放化

政府積極構建多種生態平臺，以開放的心態接納公眾提出的多樣意見和建議；媒體堅持理性的態度，在政府與群眾之間搭建起溝通、互動的橋梁，使得政府在政策制定過程中不斷了解民意、吸納民意。中國廣州政府網站、廣州城市管理委員會網站、中國法治政府網站等網站平臺及中國廣州發布、廣州城管委、廣州法制辦等微博平臺，很大程度上提高了參與信息公開化，加強了傳播性和互動性，使得公眾參與政策制定的環境變得開放。

2.參與主體多元化

廣州城市管理政策制定的公眾參與主體，包括普通群眾、專家學者、公共權力部門、企事業單位和社會團體。每一個群體都發揮著各自的優勢。參與主體多元化的特色，體現了政策制定的兼容性，符合行政管理趨勢，能夠體現高效、便民的理念。

3.參與制度規范化

2010年9月30日，廣州市政府第13屆124次常務會議修訂通過了《廣州市規章制定公眾參與辦法》，在內容上明確提出保障規章立項的公眾參與、規章起草和審查的公眾參與，規定了規章起草的部門需要通過座談會、論證會去征求廣大公眾意見或者通過問卷調查、聽證會等方式廣泛了解民意。這在理論上很好地限制了政府的自由裁量權。

4.參與形式制度化

整體而言，囊括了公眾咨詢委員會、聽證會、網絡參與、廣州市城市管理委員會的品牌活動等制度化的形式。廣州市同德圍整治工程的順利開展，離不開政府主導成立的公眾咨詢監督委員會，使得公眾與政府有關部門有了深度的互動。這一新型的政民互動模式被專家學者命名為“同德圍模式”。[1]隨后，在總結經驗中，廣州市政府通過并實施《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會制度》，將這一參與形式制度化。同樣，走在全國前列的聽證制度，在廣州本地有效地遏制聽證變成“走過場”的現象。2011年8月23日下發的《廣州市重大行政決策聽證試行辦法》規定，公眾若對政府重大決策的征求意見稿存在較大分歧，有權組織聽證會。公開報名人群內遴選的聽證代表不得少于代表總數的三分之二。這在制度上保障了公眾提出聽證的權利，為公眾參與政策制定打通了制度障礙，實際上就是政府在制度上將議程設定的一部分權利轉至廣大公眾。

（二）廣州城市管理政策制定中公眾參與存在的主要問題

廣州在公眾參與城市管理政策制定中積累了豐富的經驗，并且在部分領域取得了引人注目的成就，但是在實踐中，城市轉型的復雜性與艱巨性、參與過程的變動性和執行力等情況，使得公眾參與效果出現一定偏差。調查發現，其存在的主要問題有：94%的調查對象認為“參與技能相對缺乏”，90%的人數認為“參與程度相對較低”，87%的人數認為“輿論宣傳力度不足”，80%的人數認為“參與效果不顯著”。

1.參與技能相對缺乏

中國百姓自古受到“官本位”觀念的影響，對于政事的介入意愿不是很積極，參與意識較為淡薄。加上廣州是個外來人口聚集程度很高的城市，不同文化程度的人群的參與技能影響著參與效果。參與技能的缺乏，難以使得政府改變或修正公共政策制定的利益傾向，不利于公眾意愿在公共政策制定中有所體現。

2.參與程度相對較低

廣州市法制辦在《市法制辦2014年度工作情況》中寫道：2014年1至10月份，完成8項地方性法規和33項政府規章項目的審核。而在制定過程中，作為最大參與群體的普通民眾，在獲知途徑、理解程度、建議深度等方面都有所限制，還停留在“未獲知”“淺參與”的狀態，對政策的制定難有實質性的推動。

3.輿論宣傳力度不足

城市管理政策制定的輿論宣傳一般有幾種方式：通過政府綜合門戶網站；定期公開發行政府信息?？蚶眯侣劽襟w；設立固定的政府信息公開廳、公開欄、電子屏幕、電子觸摸屏；定期召開政府新聞發布會。在現實中，廣州市政府的宣傳力度仍有提升的空間。筆者在調查過程中發現，調查對象對廣州網絡參政議政平臺的了解并不多，有一半以上的人群沒有了解過政府常用的網絡參政議政平臺。

4.參與效果不顯著

一方面，政府在對外公開信息時會有所選擇，容易出現信息的不對稱，公眾的知情權受到限制。另一方面，政府對待公眾的參與意見和建議時，未重視對信息的反饋。例如，2010年4月16日-5月16日，廣州市法制辦在“廣州政府法制網”“法規規章草案意見征集系統”全文公示了《廣州市戶外廣告和招牌設置管理辦法（征求意見稿）》，對立法背景、思路、核心制度進行了介紹和說明，并公開征求社會公眾意見。當公眾按照公告提供的途徑積極來電來函反饋意見后，相關部門卻沒有做好后續的反饋工作，使得參與者的參與熱情和主人翁意識大大減弱，影響到參與效果。

二、廣州城市管理政策制定中公眾參與存在問題的原因

（一）公眾層面的原因

筆者在調查中發現，有過半的人數認為“公眾的整體參與意識尚未形成”，而“公眾自身素質有待提高”和“弱勢群體有效參與困難”各有四分之一的認可。由此可見，公眾整體參與意識尚未形成是存在問題的主要原因。

1.整體參與意識尚未形成

在有效調查的問卷中看出，經常參與城市管理政策制定的公眾占比僅為10%，從不參與和極少參與的占比均為25%以上，總體的參與情況不容樂觀。實際上，有46%的人認為公眾參與城市管理政策制定的作用比較小，只是發表意見而已，這體現了很多人對公眾參與的作用和意義的認識仍然不足。另外，公眾“搭便車”的思想也使得整體參與意識遲遲未能加強和發生質變。“搭便車”群體希望可以坐享其成，獲得他人爭取而來的公共利益。

2.公眾自身素質有待提高

受到傳統文化觀念的影響，我國的城市管理政策制定專業化的傾向仍然沒有改變，公眾的參與帶有一定的被動性和隨意性。民主法治意識的淡薄使得公眾放棄參與的權利和機會。另外，“熟人社會”的意識讓很多人寄托于通過人脈關系這種非制度化的途徑來滿足自身需求，而不是通過制度化的參與途徑為自己爭取維護利益。

3.弱勢群體有效參與困難

參與需要耗費金錢和時間，必須支付成本，這對于弱勢群體是一種壓力。再者，弱勢群體通常缺乏參與的知識、手段和能力，不熟悉政治規范，對政策過程也不了解，增加了參與難度。

（二）政府層面的原因

調查數據顯示，有51%的人認為政府層面做法最大的不足是“信息渠道的低暢通性”，而“參與制度的保障缺失”“政府管理的自利傾向”以及“監督管理制度的不完善”均占15%左右。

1.信息渠道的低暢通性

從參與前獲知的信息渠道來看，政府部門通常會將信息發布至固定的政府信息公開廳、公開欄、電子屏幕等持續性較好的載體上，但其傳播的覆蓋面較小。政府綜合門戶網站雖然兼顧了時效性、持續性、傳播性等特征，但由于政府對網站的宣傳力度不足，公眾對其認識和了解并不到位，使用頻率較低。而定期公開發行的政府信息?？驁罂?，受眾面更小。

從參與過程中獲知的信息渠道來看，公眾參與城市管理政策制定的過程是“參與——反饋——再參與”的循環系統，但是廣州市目前很多政府部門仍局限于公眾的單向參與，沒有及時對信息進行反饋，造成公共政策信息資源的封閉，使得渠道不暢、效率下降。

2.參與制度的保障缺失

廣州市地方政府在保障公眾參與的立法層面確實付出很多努力，例如備受關注的《廣州市規章制定公眾參與辦法》，便是全國首部規范公眾參與行政立法工作的地方規章。但是縱觀全國，雖說公眾的民主權利受到法律保護，但不意味著民主權利在現實中能夠實現。面對制度體系不健全的局面，公眾在參與政策制定過程中缺乏可依據的法律法規，參與的保障制度不完善，使得公眾在參與受到侵害時，會因為法律救濟程度的不完整而失去維護利益的機會。另外，激勵制度也沒有形成體系，未能調動公眾參與的動力，未能彌補參與過程的付出。

3.政府管理的自利傾向

地方政府在向公眾公開信息時會有所選擇，成為制約公眾參與的障礙，損害了公眾合法權利，也容易形成政府自利形象。政府管理的自利傾向，表現在為地方政府謀利、為行政部門謀利等方面。當政府自身利益和公眾利益發生沖突時，一旦政府的自利傾向沒有得到控制，那么政府官員就有可能為公眾參與設置門檻，提高其參與成本，導致公共政策的制定增加隨意性，缺乏公正性。

4.監督管理制度的不完善

監督管理制度是一只無形的手，有利于規范政府部門正確行使職能。當政府部門在衡量公平和效率兩個因素時，往往偏重于效率。但是，公共政策首先要考慮公平而非效率。如果沒有監督管理制度的執行和落實，公平性就難以得到保障。公眾通常通過網絡、信函、傳真等形式單方面地向政府部門問政，而較少得到雙向的互動，從而使監督失去了意義。

三、完善廣州城市管理政策制定中公眾參與的對策建議

（一）公眾層面

調查數據顯示，有98%以上的人都認為公眾要增強城市管理意識，轉變思想觀念；培養自身參與技能，確保有序參與；合法行使管理權利，端正參與動機。實際上，一部分廣州公眾在政策制定過程中已經表現出相當強烈的參與意識，對行使合法權利和維護合法利益比較重視。當然，整體而言，公眾的參與意識、技能等方面仍需提高。

1.增強城市管理意識，轉變思想觀念

相當一部分公眾有“搭便車”以及“官本位”的思想，這是急需轉變的觀念。在新公共管理趨勢和協同治理理論下，公眾作為政策制定的參與主體之一，必須擁有主體意識，在參與城市管理的過程中合理行使合法權力、維護合法權益，為城市管理政策的制定提供思路，發揮自身的優勢。其次，需要擁有法治精神。應該自覺遵守法律法規，以城市主人翁的姿態履行自身義務。再者，需要擁有參與意識，增強對城市的認同感和歸屬感，為城市管理的優化盡一份責任。

2.培養自身參與技能，確保有序參與

學者王彩梅認為公眾的參與能力包括三種能力：“一是認知能力，即對公共政策的實質的認識、思考能力；二是程序能力，即發現公共政策和運用程序的能力；三是習慣性能力，這種能力是關于感覺義務的能力，即感覺到有一種集體共享的利益，值得去做一件事?！盵5]在某種層面上講，公眾的參與技能直接決定了參與效果。首先，需要加強理論知識的學習。通過閱讀書籍、網上查詢、參加座談會和培訓會，主動了解現代民主理論，了解民主的本質和公眾的權利，增強對政策參與的認同度，提高自身的參與積極性。其次，在操作方面，通過學習、自我總結和切身參與，從政策信息的收集、理解，到政策制定參與時的發表意見、建議，再到政府部門反饋信息后的再參與，實現全程的理性、有序參與。

3.合法行使管理權利，端正參與動機

我國憲法第二條第三款規定：人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。我國的每一個公民都有權利參與城市管理政策制定。公權力機關在解決公共事務或公共問題時所做出的選擇會影響大多數公眾的利益，一旦沒能及時公正、有序地行使管理權利，那么將浪費參與權和監督權。另外，當公眾自身利益受到損害時，可以正確、合理、合法地尋求法律救濟。在端正參與動機方面，要學會理性思考整個社會系統的協調性，避免一味索取非正當利益。

（二）政府層面

在調查中發現，有95%以上的調查對象認為政府需要完善網絡參與機制、建立法律法規保障、構建有效激勵機制、加快發展社會組織。

1.完善網絡參與機制，強化參與效果

在2012年廣東互聯網大會上，中國互聯網協會表示：廣東省網民數量全國第一，網站數量達到53萬，是全國榜首。作為省會，廣州網民和網站數量也是頗為驚人的。互聯網以其強大的覆蓋面和高效的傳播速度，極大地方便了政民之間的互動和溝通，直接推動了公眾參與的發展。借助網絡，公眾能夠隨時發表意見、反饋信息，有助于政府對信息的及時了解。廣州政府在網站發布規章制度的意見征集時，與民眾息息相關的政策很容易引起網民的注意。但是，那些與公眾聯系不密切的政策，便很少人主動去留言、發表意見。因此，政府有關部門需加大對政府互動平臺的包裝和宣傳，進一步引起公眾的注意；其次，制定網絡參與規范制度、監督制度，完善公眾發表意見的途徑。同時，需要專人反饋信息，促進“參與——反饋——再參與”循環系統的實際運行。

2.建立法制法規保障，暢通參與渠道

公共管理和公共參與的重要制度基礎就是健全和完善公眾參與的法制法規。需要明確規定政府的權限和不同部門之間的相互關系，也需要明確公眾與政府部門之間的相互關系，保障公眾的知情權、檢舉權、參與權。為此，廣州市政府要及時完善意見征集制度、社會公示制度、聽證制度、民意調查制度、公眾咨詢制度、輿論監督機制等，實現公眾參與政策制定的程序化。在暢通參與渠道方面，需積極發揮新聞媒體的傳播輻射作用，為城市管理機構樹立良好的形象，更重要的是讓更多的公眾知悉參與情況。此外，還需要積極開設來信來訪、各種類型的座談會，讓公眾有更多的參與渠道。

3.構建有效激勵機制，提高參與程度

前文提到，弱勢群體在參與政策過程中會考慮時間成本和金錢成本，而這可能會使其放棄參與的機會。因此，需要構建有效的激勵機制，首先，對弱勢群體進行考慮，兼顧其實際情況，進行適當的物質補貼。其次，相當一部分公眾受傳統文化影響，參與意識仍然不強。因此，除了及時對參與政策制定的公眾進行反饋之外，還需適當進行表揚、獎勵或邀請其參加座談會、論證會、體驗日等。當然，構建有效的激勵機制，要考慮政府部門的成本支出，在預算之內靈活完成。

4.加快發展社會組織，釋放民間活力

協同治理理論指出城市管理需要多元主體參與，其中就包括了社會組織。在公眾個體與政府處于競爭關系時，因介于普通個體與政府機構之間，社會組織往往會發揮關鍵作用。公眾會寄托于社會組織來進行與外界的互動，“如果組織運行機制順暢，則各方面力量可以向著同一個方向發揮作用”[6]。政府需要放寬社會組織的成立限制，為其發展創造良好的環境，以便制度化參與渠道的拓寬。另外，堅持善治理念，釋放民間活力，鼓勵民眾積極參與社會公共事務，培養公眾意識。

參考文獻：

[1]文遠竹.國內城市可探索“同德圍模式”[N].廣州日報，2012-03-20.

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[6]劉雪明，廖東嵐. 基于平衡計分卡的地方政府政策執行力評價體系構建研究[J].社會科學，2013（9）：5.

（責任編輯：趙靜）