城市管理法律體系建設的研究和建議

黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，為制定全國統一的城市管理法律、依法管理城市提供有力的立法依據。城市管理法律法規是城市管理工作的重要依據，城市管理法律體系建設是城市管理中最基礎性的工作，構建完善的城市管理法律體系是城管部門合法有效執行城市管理工作職責的重要保證。長期以來，城管法律缺乏和法律體系不完整困擾著城管部門，城市管理工作廣受質疑、飽受詬病，嚴重制約城市管理工作的可持續發展，也使城市管理走進科學規范法治之路異常艱難。

一、城市管理法律體系建設現狀

經過各級政府和城管部門的不懈努力，城市管理的法律建設雖取得巨大的成績，但縱觀城市管理法律法規，呈現出碎片化、不系統、不統一的特點。以北京市為例，城市管理共有12個方面371項執法權，分別包含在不同的法規中。到目前為止，我國還沒有城市管理方面的綜合性法律法規，城管執法的主要法律依據是《憲法》《行政法》《行政處罰法》、省級政府的決定、地方政府的規章及規范性文件等。在實際工作中，城管部門普遍感到現有的城管法律法規不能有效解決城管執法中存在的諸多問題，城市管理既存在執法空白，又存在立法交叉、重復，城市管理邊界不清晰，容易造成多頭執法、分散執法和碎片式執法等現象。

二、城市管理法律體系建設

由于城市管理問題迫切和突出，城管部門在法律準備不充足的情況下，通過授權等方式，主要借助其他行政主管部門的法律法規行使城市管理執法職責，存在“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的問題。隨著城市管理工作的發展和市民法律意識的提高，城管部門和有關專家學者都逐漸認識到構建完善的城市管理法律體系的重要性。

（一）城市管理法律體系框架設計

城市管理法律體系框架應當依據城市管理的目標和內容，分別從國家層面、省級政府層面和地方城市政府層面三個層次進行設計。首先國家要有一部完整的城市管理法律法規，對城管部門的權利和義務、法定職責以及履職范圍等問題作出明確規定。其次是省級政府根據國家的城市管理法律法規，結合本省城市管理工作實際，制定全省配套的城市管理的法律法規。最后是各地方城市政府根據國家、省級政府的城市管理法律法規，結合各城市的實際制定具體的城市管理法規或規范性文件。

（二）城市管理的法律體系建設

城市管理雖是市長的主要職責之一，但隨著城市的高速發展以及帶來的城市管理的艱巨任務，國家和省級政府應從政策法規、業務指導和人力資源配備等方面給予實際支持，其中法律法規建設是最具有基礎性的工作。

1.制定一部全國統一的完整的城市管理法律

自從1996年《行政處罰法》頒布實施以來，各城市紛紛開展城市管理相對集中行政處罰權工作，全國已有600多個城市設立城市管理和執法機構，城市管理工作取得了很大的成績，但在執法主體資格、管理體制、執法模式和公眾形象等方面依然存在較大的爭議。應通過一部全國統一的城市管理法律，對城市管理的性質機構、權利義務、職責范圍、執法模式、行政執法自由裁量權、執法監督、隊伍建設、裝備保障等方面內容進行統一規范，起到“城管憲法”的作用。

2.省級政府制定配套的城市管理法規

省級政府機構駐在省會城市（直轄市除外），不承擔具體的城市管理工作任務，每個省各城市具體情況雖各不相同，但同處一個大的區域，還是具有一些共同之處，所以省級政府應當結合本省實際，制定指導全省各城市的城市管理法規。

目前，省級政府制定的關于城市管理的法規非常少，主要是在市容環境衛生、城市生活垃圾處理、城管綜合執法、行政執法自由裁量權等方面有零星的規定或復函，這些還遠遠不夠。省級政府應根據本地區的地域特征、經濟發展水平、城市分布和規模、人口流動特點和城市發展趨勢等制定相應的城市管理法規，提出更加具體的工作目標、內容和措施，使城市管理具有更強的針對性和操作性。

3.城市政府制定具體的城市管理規章或規范性文件

城市管理的具體工作最終還是由城市政府來落實，管理好城市不是一件容易的事，每個城市的情況各不相同，需要制定完善的城市管理規章制度或規范性文件。目前，各城市政府為了管理好城市的市容市貌、環境衛生、戶外廣告、垃圾處理、違法建設、亂擺亂賣等，通過互相學習和借鑒，也制定了一些管理條例、規定或辦法，但縱觀這些城市管理方面的規章制度，互不關聯，互不支持，碎片化明顯，缺乏完整性、系統性和內在邏輯性，沒有形成完整體系，給依法管理城市帶來諸多不便。

（1）各城市應當結合實際制定一部確定本市城市管理基本內容的法規

目前，各城市的城市管理工作內容一般是由該市編辦印發的城管部門“三定”方案規定，工作內容極不確定，每次機構改革都可能有較大的調整和變化，不利于城市管理工作的延續性。每個城市應當根據國家和省級政府的城管法律法規，結合本市實際，首先制定一部明確城市管理具體內容的管理規定，將城市管理的基本內容法制化。

（2）制定具體的城市管理問題管理辦法或措施

城市管理問題過于龐大和復雜，一個城市一部城市管理法規顯然不能解決所有的城市管理問題，各城市應當全面梳理本市的城市管理法規和規范性文件，根據法定的城市管理的基本內容，對每一個具體的城市管理事項進行深入的研究分析和論證，對已有的進行修改完善，沒有的立即制定立法計劃，著手進行起草制定，科學合理劃分城市管理立法門類，避免立法交叉和空白，制定完善的城市管理法律體系。

（三）城市管理的立法工作建議

過去城管立法大都是部門立法，先由城管部門起草，由法制部門審核后，送市人大或市政府常務會議通過。城市管理工作非常具體和復雜，為增強城管法律法規的針對性和有效性，應當堅持開門立法的原則，在起草制定城管法律法規時，應當邀請專家學者、城市管理對象、市民代表等多方面人員共同參與，經過聽取各方意見和建議，使制定出的城市管理法律法規更符合實際需要。

三、城市管理法律體系建設過程中應注意的問題

構建完善的城市管理法律體系是一項系統工程，不可能一蹴而就，在立法過程中應注意以下幾個問題。

（一）應進行充分調研和論證

由于我國城市化發展過快，帶來的城市管理工作較為緊迫，為使城市正常運行，城管工作要立即取得成效，所以很多城市邊成立城管隊伍，邊立法，邊開展城市管理工作，造成城管立法工作沒有進行充分的調研和論證，制定出來的城管法規存在很多瑕疵。今后城管立法應努力避免這些不足，改變以往過于追求速度的做法，對城市問題進行全面、深入、詳細的研究分析，廣泛征求意見和建議，更加注重立法質量，使城市管理法律法規更加科學完備有效。

（二）應注重強制措施的運用

目前城市管理法規主要是對物的管理，處罰較輕，以罰款為主，除違法構（建）筑物等少數罰款較多外，其他罰款金額較低而且很難執行，在大多數情況下，由于違法成本較低，所以造成城市管理違法現象普遍，城管部門管不勝管。物本身不會違法，違法的往往都是物的所有者，城管在對物采取管理措施時，往往會與物的所有者發生激烈的沖突，城管立法應注意加強對人的管理，加強強制措施的運用，才能取得實際的效果。

（三）應加強與相關法律的銜接

城市管理法律法規不是封閉的，是在整個法律體系下的一個分支，其雖然屬于行政法系，但與民法、刑法等法系聯系緊密。由于過去城管立法方式較單一，所以城管部門在實際管理和執法中往往是單打獨斗，難以得到有關部門的有力支援，比如在遇到暴力抗法時，只有城管執法人員在受到人身傷害時，公安部門才能有效介入，使城管人員由于缺乏人身安全保障而不能大膽進行管理執法，應當借鑒治理酒駕的經驗，將某些嚴重違反城市管理法律行為寫入刑法，使城管法律融入到國家整個法律體系中，發揮法律的國家重器作用。

（責任編輯：趙靜）