上海街道不再為“掙錢”分心

從管理型轉(zhuǎn)變到服務(wù)型政府

今年全國(guó)兩會(huì)期間，習(xí)近平總書(shū)記參加上海代表團(tuán)審議時(shí)提出，希望上海在創(chuàng)新社會(huì)治理方面繼續(xù)走在前列，推動(dòng)服務(wù)和管理力量向基層傾斜，實(shí)現(xiàn)從管理向治理轉(zhuǎn)變。

2014年，上海市委把“創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”列為“一號(hào)課題”。經(jīng)過(guò)近一年的深入調(diào)研，形成了《中共上海市委上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見(jiàn)》以及6個(gè)配套文件。

2014年12月26日，上海市委召開(kāi)“一號(hào)課題”電視電話會(huì)議，令不少基層工作者為之一振，其中街道取消招商引資的消息無(wú)疑最為搶眼。一號(hào)課題調(diào)研報(bào)告指出，街道招商引資，“局部小受益，整體大受損”，影響市場(chǎng)秩序和營(yíng)商環(huán)境。從全局工作看，街道招商引資已是弊大于利，與上海城市未來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方向不相符合，街道干部也難以集中精力履行好管理服務(wù)職能。

的確，招商引資意味著與GDP掛鉤，近些年在一些地方政府，不管是黨政領(lǐng)導(dǎo)、政府職能部門(mén)，又或圖書(shū)館、學(xué)校教師，都有招商引資任務(wù)和指標(biāo)，超額完成者獎(jiǎng)，完不成者罰。以致招商引資亂象叢生，常常引發(fā)形式主義和造假盛行，還會(huì)衍生出土地財(cái)政和地方債務(wù)、產(chǎn)能過(guò)剩、投資消費(fèi)失衡等問(wèn)題。因招商與經(jīng)濟(jì)掛鉤，其間又容易引發(fā)很多潛規(guī)則的權(quán)錢交易，導(dǎo)致腐敗。

在上海，街道作為政府基層直接聯(lián)系市民的一個(gè)窗口，經(jīng)過(guò)十多年調(diào)整，上海鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)已從當(dāng)初的212個(gè)減少到目前的107個(gè)鎮(zhèn)、兩個(gè)鄉(xiāng)。同時(shí)，全市已建、在建、規(guī)劃的大型居住區(qū)有45個(gè)，涉及到22個(gè)鎮(zhèn)，平均規(guī)劃人口3.3萬(wàn)，有的甚至超過(guò)10萬(wàn)。如果街道依然把過(guò)多的工作重心放在想法子“掙錢”上，對(duì)市民的公共服務(wù)必然會(huì)大打折扣。從根本上講，上海對(duì)街道辦進(jìn)行這樣的改革，是在中央政府不斷深化政府職能轉(zhuǎn)變——即從管理型政府轉(zhuǎn)變到服務(wù)型政府的具體體現(xiàn)。

而此次上海市委的“一號(hào)課題”會(huì)議上明確上海從明年起街道不再招商引資，是一種壯士斷腕的決心，從會(huì)議上強(qiáng)調(diào)的“沒(méi)有例外”，就可見(jiàn)一斑。

剝離招商引資完全可行

其實(shí)，在上海各區(qū)紛紛取消街道的招商引資功能前，上海一些區(qū)、街道早在七年前就開(kāi)始進(jìn)行試點(diǎn)。然而如果街道不創(chuàng)收，基層干部能否真正將全部精力投入到公共服務(wù)？七年的實(shí)踐證明，這條道路完全能走通。

2006年，浦東開(kāi)始在浦興、東明兩個(gè)街道試點(diǎn)取消街道招商引資職能。2007年底，又在全區(qū)取消了街道經(jīng)濟(jì)科，將招商引資的任務(wù)全面轉(zhuǎn)移到了當(dāng)時(shí)區(qū)內(nèi)的六大功能區(qū)。一些招商服務(wù)的辦公室，改成服務(wù)居民的場(chǎng)所。而原先各街鎮(zhèn)之間的惡性招商競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題也迎刃而解，反過(guò)來(lái)能為企業(yè)提供一個(gè)更公平的營(yíng)商環(huán)境。剝離招商引資，可以讓街道干部心無(wú)旁騖，注重民生。

比如，浦東的東明路街道早在2007年即率先試點(diǎn)取消招商引資，將永泰路863號(hào)原本的招商引資辦公場(chǎng)所變成社區(qū)科普文化基地，滿足老百姓的科普文化需求。如今，在這幢面積近1800平方米的建筑內(nèi)，居民可以在科學(xué)體驗(yàn)館觀賞三維科普電影、體驗(yàn)數(shù)碼健身，也可以在航天科普館模擬發(fā)射火箭、學(xué)習(xí)航天科普年鑒。2013年時(shí)，全市首批科普創(chuàng)新屋落戶此地，供不同層次和基礎(chǔ)的居民進(jìn)行各種手工創(chuàng)意、發(fā)明制作活動(dòng)。如果是在“全民招商”向GDP看齊的年代，將地段如此好的可用作商務(wù)的辦公樓改造成社區(qū)民生項(xiàng)目，絕對(duì)是一件不可思議的事情。而有了區(qū)政府的財(cái)政托底，這一切都變成了現(xiàn)實(shí)，讓居民真切地享受到了優(yōu)質(zhì)的民生服務(wù)。

東明路街道黨工委書(shū)記姚和平坦言，以往至少有一半的精力要投入到招商引資工作中?！皷|明是大量動(dòng)遷人口的安置導(dǎo)入?yún)^(qū)，有許多動(dòng)遷安置房，其中居住了不少老弱病殘居民，扶貧幫困工作需要財(cái)力保證。但對(duì)于企業(yè)少、稅源少、財(cái)力有限的街道，在財(cái)政靠招商引資的稅收分成自給自足的年代，要做好民生工作尤為吃力?！?/p>

據(jù)悉，2006年起，東明路街道的民生投入由新區(qū)財(cái)政全盤(pán)托底，這讓基層干部們能夠集中精力投入民生保障中?！敖值拦ぷ髦匦膫?cè)重于公共服務(wù)和社會(huì)管理上，基層干部由于沒(méi)了招商引資的任務(wù)和壓力，得以把主要精力投身到民生事務(wù)中，可以放心、安心、用心地做民生事項(xiàng)?！币推椒Q。

原本東明路街道的凌五、凌六居民區(qū)共用一個(gè)居委會(huì)辦公室和居民活動(dòng)室，環(huán)境擁擠，磕磕碰碰在所難免。取消招商引資后，街道經(jīng)濟(jì)科被剝離，騰出了近300平方米的辦公空間，用作凌六居民區(qū)的居委會(huì)辦公室和居民活動(dòng)室，凌五的居民也有了更加寬敞的辦事、活動(dòng)空間。

還有浦東的金楊街道，如今也受益于此政策。金楊九街坊是由金楊六居和金楊四居共同組成的，居住著2700多戶居民。由于該小區(qū)屬于90年代早期的征地動(dòng)遷用房，在道路布局上存在缺陷，停車難一直是居民煩惱之源。2012年起，金楊街道陸續(xù)投入了1200萬(wàn)元對(duì)金楊九街坊的小區(qū)道路進(jìn)行綜合整治，不僅拓寬了道路，還恢復(fù)了原先被居民私自圈起用作停車位的綠化帶，并在所有路燈上安裝了監(jiān)控系統(tǒng)。路寬了，居民之間因?yàn)闋?zhēng)搶車位的矛盾也變少了，鄰里關(guān)系也變得融洽。雖然財(cái)源沒(méi)了，但由于有財(cái)政托底，基層干部的工作比以前更好做了。

區(qū)級(jí)財(cái)政全額保障

除了浦東新區(qū)外，上海靜安區(qū)也走在了取消街道招商引資職能的前頭。自2007年起，靜安停止街道招商引資之前，各個(gè)街道，招商返稅的收入，平均要占可支配財(cái)力的八成，不賺錢后，靜安各街道的公共服務(wù)工作卻依然發(fā)展得紅紅火火，這其中有著什么樣的玄機(jī)？曾經(jīng)是靜安寺街道經(jīng)發(fā)科科長(zhǎng)的竺俠回憶道：“2002接手，街道一年稅收一千多萬(wàn)，之后每年以一千萬(wàn)的速度增長(zhǎng)?！苯?jīng)濟(jì)科這個(gè)街道的“大兒子”不好當(dāng)，不但要賺錢，還得跟鄰家大兒子競(jìng)爭(zhēng)，這么拼也是沒(méi)辦法。自2007年取消街道招商后，街道把公務(wù)員和事業(yè)編制人員全部轉(zhuǎn)到黨政工作部，企業(yè)編制人員留在了新成立的商務(wù)中心，做的仍然是為企業(yè)服務(wù)。

街道沒(méi)了招商的返稅，并不意味著日子難過(guò)。靜安的做法是，以2006年街道的全額支出作為基數(shù)，區(qū)級(jí)財(cái)政全額保障，保證在過(guò)渡階段，街道不斷糧、不挨餓。之后幾年，靜安區(qū)又逐步調(diào)整，確保各街道財(cái)力分配趨于合理。

以曹家渡街道為例，2006年，街道財(cái)政收入4036萬(wàn)余元，其中招商稅收返還3，006萬(wàn)余元，占74%；而2008年，街道財(cái)政核定數(shù)為5995萬(wàn)元，其中預(yù)算內(nèi)收入和上級(jí)撥入收入5361萬(wàn)余元，占89%。換句話說(shuō)，取消招商引資后，曹家渡街道財(cái)政收入不減反增；區(qū)政府下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)，也要多于招商稅收返還收入。

靜安區(qū)老齡化程度在全市最高，加之樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，白領(lǐng)群體“午餐難”、“婚戀難”等問(wèn)題也困擾著年輕人。因此，在轄區(qū)各街道試點(diǎn)摸索的基礎(chǔ)上，靜安區(qū)創(chuàng)出了樂(lè)齡家園、白領(lǐng)午餐等全市聞名的“品牌”，如今35個(gè)樂(lè)齡家園，180個(gè)白領(lǐng)午餐點(diǎn)已遍布全區(qū)，為生活、工作在靜安的人服務(wù)。上海人家喻戶曉的柏萬(wàn)青工作室就坐落在靜安區(qū)，據(jù)柏萬(wàn)青稱，每年區(qū)里和街道用于購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的資金達(dá)到80萬(wàn)元，涵蓋了信訪、心理、家庭、婚姻、親子教育等一系列項(xiàng)目；社區(qū)購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目，辦公場(chǎng)地都是街道無(wú)償提供。

可以說(shuō)，靜安區(qū)實(shí)施的街道財(cái)力保障改革，真正讓基層政府心無(wú)旁騖做好公共管理和公共服務(wù)。

強(qiáng)化了區(qū)域招商引資力量

在浦東、靜安兩區(qū)取消街道招商“先行一步”后，上海各區(qū)縣亦紛紛貫徹落實(shí)市委2014年一號(hào)課題精神。

以長(zhǎng)寧為例，街道取消招商引資，1月稅收總量依然達(dá)65.9億元，同比增長(zhǎng)18.2億元，增幅38.1%。首月開(kāi)門(mén)紅說(shuō)明，街道取消招商職能并沒(méi)有影響長(zhǎng)寧的經(jīng)濟(jì)工作。長(zhǎng)寧區(qū)投資服務(wù)中心作為事業(yè)編制單位增掛東片區(qū)、中片區(qū)、西片區(qū)等三個(gè)功能區(qū)招商服務(wù)中心牌子，具體承擔(dān)區(qū)級(jí)層面招商引資職能。街鎮(zhèn)則將服務(wù)企業(yè)工作融入社區(qū)發(fā)展工作之中，并將該職能納入社區(qū)發(fā)展辦公室。

2月27日，楊浦區(qū)宣布取消轄區(qū)11個(gè)街道的招商引資職能，在區(qū)里組建投資促進(jìn)辦公室，承接街道的招商引資職能，作為區(qū)投資促進(jìn)工作的主管部門(mén)，會(huì)同產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)、區(qū)屬國(guó)企共同做好招商引資工作。3月27日，閔行舉行街道機(jī)構(gòu)改革工作會(huì)議暨揭（授）牌儀式，街道機(jī)構(gòu)改革方案正式公布，通過(guò)區(qū)招商服務(wù)中心下設(shè)分中心的方式，承接原街道招商職能，推動(dòng)街道工作重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、公共管理和公共安全等社會(huì)治理工作上來(lái)。

3月31日起，寶山區(qū)內(nèi)三個(gè)街道的招商引資職能、招商考核正式全面剝離，街道的工作重心將轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、公共管理和公共安全等社會(huì)治理工作上來(lái)，其經(jīng)費(fèi)支出由區(qū)政府全額保障，提供超過(guò)4.6億元的預(yù)算資金進(jìn)行托底支撐。同時(shí)，新成立“寶山區(qū)投資促進(jìn)服務(wù)中心”，三個(gè)街道九家公司204人招商隊(duì)伍整建劃轉(zhuǎn)至該中心。

不難看出，上海各區(qū)街道在回歸公共服務(wù)本職的同時(shí)，區(qū)政府層次也更好地強(qiáng)化了區(qū)域招商引資力量，等于是把招商資源和政策資源來(lái)了個(gè)全區(qū)大統(tǒng)籌，優(yōu)勢(shì)疊加，打破原先碎片化的隔閡，政府和企業(yè)有望雙贏。而同時(shí)，街道公共事務(wù)管理和公共服務(wù)水平也自然能得到提高。而這正是適應(yīng)中國(guó)政府從管理型政府到服務(wù)型政府的時(shí)代要求。

分工清晰的區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

當(dāng)我們?yōu)樯虾Ｈ嫒∠值勒猩桃Y叫好之后，或許會(huì)有更高級(jí)別的政府機(jī)關(guān)放棄對(duì)招商引資的考核。在“一號(hào)課題”電視電話會(huì)議召開(kāi)3個(gè)月后，上海又有了大舉動(dòng)。

3月17日，浦東新區(qū)宣布，取消轄區(qū)內(nèi)張江鎮(zhèn)、村兩級(jí)招商引資職能，劃轉(zhuǎn)給張江高科技園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)。而后者承擔(dān)的社會(huì)管理職能，原則上都由張江鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。據(jù)悉，這在上海屬于首次嘗試，對(duì)加強(qiáng)基層建設(shè)有重要的探索意義。

根據(jù)浦東試點(diǎn)方案，張江鎮(zhèn)、村兩級(jí)的招商引資，以及張江鎮(zhèn)自己開(kāi)發(fā)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，都將劃給張江高科技園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)。與此對(duì)應(yīng)的是，張江管委會(huì)承擔(dān)的園區(qū)社會(huì)管理職能如治安、市容等，原則上由張江鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。

如何處理好開(kāi)發(fā)區(qū)與街鎮(zhèn)的關(guān)系，是各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中普遍遇到的難題。浦東的張江、金橋都是全國(guó)有名的開(kāi)發(fā)區(qū)，但附近的張江鎮(zhèn)和金橋鎮(zhèn)在全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的位置并不突出。由于區(qū)域高度重合，在社會(huì)管理上還容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮的現(xiàn)象。比如張江鎮(zhèn)因鎮(zhèn)和開(kāi)發(fā)區(qū)高度重合、管理邊界不清，曾存有“兩個(gè)派出所”、“兩個(gè)城管大隊(duì)”而遭詬病。而張江高科技園區(qū)興建的人才公寓，也因開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)無(wú)法建立居委會(huì)，只得由物業(yè)公司代行居委會(huì)職責(zé)，造成流動(dòng)人口管理困難的問(wèn)題。

“這項(xiàng)試點(diǎn)是一次顛覆性的嘗試，今后將形成分工清晰的區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，大家各做各的強(qiáng)項(xiàng)，共同服務(wù)于自貿(mào)區(qū)和科技創(chuàng)新中心等國(guó)家戰(zhàn)略。”張江鎮(zhèn)黨委書(shū)記沈健表示，以試點(diǎn)為契機(jī)，張江鎮(zhèn)將進(jìn)一步破解城市管理難題。此外，一支由鎮(zhèn)域居民、園區(qū)職工構(gòu)成的志愿者服務(wù)隊(duì)，將正式組建并協(xié)助維護(hù)張江區(qū)域內(nèi)的地鐵、車站秩序。

“弱化鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)職能不是我們的目標(biāo)，取消招商引資也不是目標(biāo)，目標(biāo)是強(qiáng)化基層基礎(chǔ)建設(shè)。”上海市委常委、浦東區(qū)委書(shū)記沈曉明認(rèn)為，對(duì)鎮(zhèn)的招商引資職能的改革，是今后的趨勢(shì)，但現(xiàn)在還不具備統(tǒng)一改革的條件。目前，大多數(shù)區(qū)縣對(duì)鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)的依賴還比較強(qiáng)，但在浦東，鎮(zhèn)級(jí)的財(cái)力占區(qū)財(cái)力的20%左右，因而有條件試一試，率先進(jìn)行探索。沈曉明說(shuō)，通過(guò)張江的試點(diǎn)，浦東將加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度創(chuàng)新，動(dòng)態(tài)調(diào)整開(kāi)發(fā)區(qū)和鎮(zhèn)的職能清單。

也許在未來(lái)，當(dāng)浦東鎮(zhèn)級(jí)招商引資職能的改革形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)后，將有望在全市進(jìn)一步推廣。