誰拖了通信業的后腿？

一個產業的健康發展，最重要的基礎之一就是產業秩序。而產業秩序明確的最鮮明體現就是相關立法的健全。

4月14日，李克強總理主持召開經濟形勢座談會。會上李克強總理談到中國移動通信的流量費太高，與此同時信息基礎設施落后，世界范圍在信息基礎設施的排名在80位以后。李克強總理表示希望加大信息基礎設施建設，提高網絡帶寬，中國的潛力和空間都很大。

一時間，從人民日報到央視，從中央媒體到各地方媒體，都把問題的焦點指向了三大運營商。壟斷、賺取超額利潤、價高質次等等媒體評論不一而足，一時間仿佛三大運營商是阻礙中國信息社會飛速發展的重大絆腳石。

另一方面，三大運營商內部的員工對總理的看法和媒體的批駁紛紛在自媒體和互聯網公眾平臺上進行辯解，比較說明三大運營商的價格和服務質量絕不是媒體所宣傳的那么不盡如人意，通信人已經是在以最大的獻身精神支撐著中國通信產業的快速發展。

為什么在行業內和行業外兩個不同的視角，會有如此大的差異？阻礙中國的通信產業快速發展的癥結原因到底有哪些？

一個產業的健康發展，最重要的基礎之一就是產業秩序。而產業秩序明確的最鮮明體現就是相關立法的健全。

美國在1934年羅斯福時代就制定了通訊法，稱為“Communications Act of 1934”。在1934年通訊法的基礎上，美國成立了著名的聯邦通信管理委員會（Federal Communications Commission， FCC），并取代了之前行使管理職責的聯邦廣播委員會（Federal Radio Commission）。在這里要提請讀者注意兩點：1.通信管理的基礎是通過立法制定的，而相應的聯邦管理機構是基于立法原則成立的，成立伊始就有明確的管理范圍和管理原則。2.從電信法的最初立法，廣播（包括后來的電視）和通信就已統一納入電信法管理，確保了監管機構和監管原則的一致性。

在時隔60年后，美國對1934年通信法又進行了重要修正，并出臺了1996年電信法“Telecommunications Act of 1996”。在這個法規修正里一方面確保通信行業從地區性競爭向全國性競爭、單一服務競爭向全業務競爭的轉變;另一方面對電視、通信和互聯網的融合發展提供了法律的支撐。20世紀90年初，以美國為代表的全球發達國家都在建設信息高速公路，由此帶來了電信與廣電、出版等媒體行業的融合。電信管制的放松以及市場的開放成為了鼓勵電信市場競爭，發展數據增值業務，提供媒體化服務的重要推動力。于此同時，媒體領域的制播分離、網臺分離，也融入到整個電信行業整合的框架中。

全球其他國家，包括英國、德國、日本、韓國等的電信立法和相應的監管架構也基本都是在20世紀90年代甚至更早的時候完成的。英國1984年就通過了電信法，2003年又進行了修正并頒布通信法（Communications Bill），以此為依據于2003年年底合并了已有的五個監管機構并成立了OFCOM-一個管理廣播、電視和通信行業的超級監管機構。

反觀中國，電信法從1980年開始起草到現在還是遙遙無期。曾經在2005年電信法有望審議通過，但最后還是由于行業管理職責劃分等諸多原因，最終沒有邁出最后一步。

多個發達國家的經驗表明，電信立法是電信行業健康有序發展的基礎。不管是行業管理原則的確定，電信資源的合理分配，還是監管機構的構成、職責和監管方式，都要依賴于電信立法加以明確。電信立法的遲遲缺位，造成電信行業對用戶權利保護、快速應用新型通信技術和數據業務、排除電信壟斷等核心領域認識不一，監管部門沒有監管依據，對電信行業快速發展的阻礙是巨大的，最終導致了目前國內電信市場競爭不足和過度競爭并存、消費者權益缺乏有效保護和電信企業過度服務并存的各種亂象。

電信資源的低效使用

頻譜頻段是移動通信最重要的資源，而這個資源的總量是有限的且相互間差異很大。

對于4G和未來的移動通信技術來說，頻譜中的700MHz頻段，一直是運營商夢寐以求的優質資源。700MHz頻段處于低頻段，具有信號覆蓋廣、穿透力強等特性，適合大范圍網絡覆蓋，組網成本低， 全球移動運營商在建設4G網絡時首選都是700MHz。與我國目前4G網絡使用的2.6GHz頻段相比，700MHz頻段的同等基站覆蓋范圍是2.6GHz頻段基站的10倍以上，信號強度也遠高于2.6GHz頻段基站。根據國際經驗，在700MHz上部署4G網絡比在2.6GHz上部署LTE網絡要節省80%左右的投資，這意味著節省幾千億元的4G網絡建設投資。

歐盟在2013年啟動700MHz回收再分配計劃，希望在歐盟內部把700MHz專門用于提供移動寬帶服務。針對全球移動運營商選擇700MHz構建4G網絡成為核心主流，華為甚至成立了全球700MHz產業聯盟（Global 700MHz Alliance）以聚合4G時代通信產業鏈的力量。以上事實都說明了700MHz頻段對于4G時代無可替代的黃金作用。

就是這樣一個最重要的移動通信資源，在4G已經在中國全面商用快一年半的今天，還沒有用于4G網絡的建設。這對于三大移動運營商在網絡建設過程中造成的上千億投資浪費，最終都會轉移到消費者頭上。那么，由此導致的通信價格偏高都是三大運營商的責任嗎？

正是因為電信法的遲遲缺位，電信產業的核心資源不能依法進行最優配置，這個責任首先就應該由政府承擔。資源浪費帶來的移動通信發展不盡如人意絕不是三大移動通信運營商能通過自己的努力全面改觀的。

電信網絡建設無法合理進行導致的成本增加

對于通信行業來說，網絡是基礎和根本。一個健康高效低成本運營的網絡是信息化社會的基礎設施。而在現實中，由于電信法的缺失，正常必要的網絡建設經常會被各種名義進行阻撓，或者加收高額的費用，這最終都會導致網絡建設成本的增加。

我們都知道，蓋房子的同時完成管線鋪裝，是成本最低的做法。要建設信息社會，光纖到戶、線路預鋪在大中城市應該強制推廣，以降低后期的“最后一公里”的接入成本，這是整個信息社會的基礎工程。2013年3月印發的《住房城鄉建設部、工業和信息化部關于貫徹落實光纖到戶國家標準的通知》中明確規定：自2013年4月1日起，在公用電信網已實現光纖傳輸的縣級及以上城區，新建住宅區和住宅建筑的通信設施應采用光纖到戶方式建設。住宅建設單位必須同步建設住宅區內通信管道和樓內通信暗管、暗線等通信設施，預先鋪設入戶光纖、預留設備間，所需投資納入相應建設項目概算;新建住宅區和住宅建筑涉及的通信管道、樓內光纖、設備間等通信配套設施，應滿足多家電信運營企業共享使用的需要，保障用戶自由選擇的權利。

在信息社會，住宅的通信能力應該和水電煤氣一樣作為住宅合格強制的驗收標準進行管理。現實是，大量的新建住宅并沒有完成相應的通信能力建設，最終運營商需要以每戶幾百元甚至上千元的成本進行后期的到戶安裝，這些成本同樣都要轉移到消費者頭上。在競爭激烈的地區，甚至每個運營商需要分別建設入戶的通信接入，而不是共享一套入戶接入的平臺，這就進一步提升了接入的成本。既然說通信接入能力在信息化社會像水電煤一樣對家庭不可或缺，那么你看見過國內外哪個小區是因為有多家電力、煤氣供應商而鋪設多套電線、煤氣管道的？這個亂象在通信行業比比皆是。

有些小區，管理單位借助統一建設通信接入平臺待價而沽，收取高昂的“入場費”或“管理費”，既沒有法律依據，也沒有明確的收費標準，完全看物業公司開價，有的收幾萬，有的收十幾萬，有的按戶數一戶收幾十元。這些最終也會轉變成為通信的成本并反映到最終的通信服務價格上。

至于遍及全國的基站被小區居民抗議抵制而拆除，更是為運營商優化網絡建設平添了無盡的成本。本來小區就是人口密集，需要就近覆蓋，由于對輻射的無端恐懼，用戶抵制基站靠近自己提供服務，運營商只能通過成本更高的覆蓋方式進行服務，導致通信資源的浪費。

沒有電信法，通信設施作為社會基礎設施的合法身份得不到保護。作為政府，沒有相應的法律依據來制定配套措施要求全社會配合構建信息社會的基礎工程，那么最終這些亂象所帶來的資源浪費、成本飆升，都會反映到最終的通信服務價格上。消費者在詬病通信服務價格的同時，當然想不到自己支付的一部分額外成本是由于政府不作為所導致的。

監管水平低下導致的阻礙行業快速發展

在移動通信領域，從語音時代到數據時代最重要的跨越就是3G網絡的商用。李克強總理提到網速領先時談到的日本、韓國，在2001年就全面開始3G網絡的商用。其他發達國家如美國、英國、德國，也都是在隨后的2～3年內全面使用3G技術。中國為了培養自主知識產權的TD-SCDMA，把3G牌照的下發時間硬是延后到2009年年初，比全球主流3G商用時間晚了6～7年。我們在這里不爭辯是否應該選擇TD-SCDMA的3G制式，但這個時間損失，是由于政府的決策所導致的，由此帶來的整個行業的發展落后的后果應該由政府和整個社會承擔。

TD-SCDMA相對于WCDMA和CDMA2000，是個相對不夠成熟的制式。這個不成熟既體現在技術本身，更體現在產業鏈的配合上。監管部門把一個最不成熟的制式分配給了移動通信用戶最多，業務基礎最強的中國移動頭上，這就意味著需要中國絕大多數的移動用戶需要犧牲自己的網絡體驗、終端選擇乃至各種時間成本來等待這個制式及其產業鏈慢慢變得成熟。制式選擇的額外成本，同樣不是運營商能夠獨自面對的，需要整個信息社會以放慢發展速度的代價承擔。

就在中國移動的TD-SCDMA初具規模，還未完全成熟的2011年，韓國又下發了4G牌照。轉眼3G變成了明日黃花，中國的移動通信產業又一次被甩在了行業發展浪潮的后面。選擇所要付出的時間成本，還在繼續。

盡管是這樣，當2013年年底工信部下發第一張4G牌照，還是沒有選擇全球應用最廣，產業鏈最成熟的FD-LTE。既然選擇了，就要付出成本，而且是以拖慢全社會信息化發展速度的方式付出成本，這是不可避免的，也是運營商自身無法改變的。

監管水平低下除了3G/4G牌照發放時間滯后之外，還有很多方面。從第一次移動行業拆分，中國移動從原中國電信中獨立出來后，就一直無法構成有效的競爭格局。移動一家獨大，聯通能力有限居然還獨自運營兩個完全不同制式的移動網絡，電信沒有移動牌照無法參與競爭。

最后中國電信采用落后的PHS技術以移動固話（小靈通）的方式變相倒逼參與到移動通信競爭。先是不發第三張移動牌照，移動市場競爭不足;后是默許變相強占的方式進入市場，使用落后技術擠占頻譜資源，浪費網絡投資，如此的監管能力能夠推動通信產業健康有序發展嗎？至于南北電信拆分，更是監管中的敗筆，既無法在固網形成有效競爭，又進一步增加了企業整合的運營成本，以至于最后又只能讓北電信形成的網通和聯通合并，再把CMDA網絡轉讓給電信形成移動牌照三國演義的格局。

對于移動通信行業來說，產業發展滯后的一個明顯標志就是單價偏高。全球移動通訊系統協會（GSMA）是移動通信行業最重要的國際性組織。在其《歐洲移動經濟-2013》（Mobile Economic Europe -2013）的白皮書中，明確的指出了通信行業發展和服務單價的負相關--產業越發達，價格越低廉。

在美國移動通信行業分析師Chetan Charma的2014年三季度美國移動通信市場分析報告中指出：從2010年到2013年，（美國移動通信市場的）數據流量價格每年以個位數的比例下降。然而到了2014年，數據流量價格猛跌了77%（From 2010 to 2013， the data pricing declined by only single digits YoY. However， in the first 9 months of 2014， the data pricing has plummeted by 77%.）。這些都說明，移動通信產業是以加速度的方式在降低服務價格，而且很有可能出現某些行業的價格下跌引爆點。

既然發展階段和服務價格的相關度如此高，那么拿現在的中國移動通信運營商的價格去比較國外運營商的價格就是不合適的，因為中國的移動通信產業在3G時代被人為滯后了起碼6年，4G時代繼續滯后3年左右，而流量單價會隨著用量急劇增加而快速下降，從而讓月消費水平保持一個相對穩定的區間。韓國4G用戶在去年就已占全部移動用戶的60%，4G用戶月均流量消費3G。中國4G用戶占比在3月份剛剛突破10%，4G用戶月均用量只有1G，是韓國的1/3，美國的1/4。不同的市場發展成熟度下直接做價格對比，就像一個15歲剛發育的少年和20歲發育成熟的青年比塊頭比力氣，這是外行的比較方法。

海外監管部門的經驗

孩子沒教育好，主要責任在家長。行業發展有普遍性的問題，根源往往在監管部門。

海外的監管部門在引導通信產業健康發展方面積累了大量的成功經驗。

美國在1996電信法頒布后，引導產業競爭從地區層面上升到全國層面，并成功的把通信、廣播、電視和互聯網進行統一管理，打破行業壁壘形成真正的多網融合的競爭局面。

1999年底，占韓國移動通信市場43.2%的SK Telecom兼并占市場份額13.8%的新世紀通信公司，韓國公平交易委員會的監管則是要求SK Telecom和新世紀兩家公司合并后的總市場占有率從收購時的57%，在2年內降低到50%以下，以確保不會出現一家獨大的局面。SK Telecom 在這一極為苛刻的條件前采用了非常規手法，他們將這次挑戰視為發展的機遇，借此提升自己的客戶質量、淘汰劣質客戶，為優質客戶提供更好的服務。到2001年6月底為止，SK Telecom和新世紀通信的合并市場占有率終于降到了49.8%。從表面上看，SK Telecom的市場占有率下降了，用戶絕對數減少了140萬。但是，由于用戶質量的提升，加上積極開拓無線互聯網數據業務，SK Telecom用戶的ARPU提升了17%，公司股價和市值也大大提升，這同樣是促進了行業的健康發展。同樣是韓國，在移動運營商通過終端補貼大打價格戰的時候，進行終端補貼比例限額。2014年年初，對于違反補貼限額的懲罰，韓國監管部門對三大移動運營商處以45天的暫停手機銷售處罰——包括針對新老客戶的銷售。

歐洲的監管機構同樣在管理行業、確保競爭方面有著獨特的辦法。2014年和記黃埔收購了愛爾蘭的移動通信運營商O2 Ireland，并將其與自己擁有的愛爾蘭移動運營商H3G Ireland合并，導致愛爾蘭移動運營商數量從4家減少至3家。為了確保有效的市場競爭，歐洲反壟斷機構要求和記黃埔將新公司的30%網絡帶寬出租給愛爾蘭的兩家移動虛擬運營商，以確保愛爾蘭移動通信市場的正常競爭。在批零倒掛、發展艱難的中國移動虛擬運營產業，監管部門完全可以采用類似的措施來形成公平競爭的局面，但是目前監管部門還是沒有出臺非常有效的措施。

三大通信運營商作為大型央企，一直全心致力于中國信息化社會的建設，并不會比其他行業的央企效率更低下、更沒有社會責任感。如果監管部門能夠審視自身，真正找出阻礙行業健康快速發展的原因，并在更大范圍內引入多元化競爭，會讓中國的通信產業在健康有序高效的產業環境中更快發展，盡快追趕上全球主流的通信產業發展水平。