央地博弈稅收優惠政策調整釋放穩增長空間

去年12月初，為嚴肅財經紀律，加快建設統一開放、競爭有序的市場體系，國務院發布“62號文”（《國務院關于清理稅收等優惠政策的通知》），明確各地政府不得為了招商引資，擅自推出各類稅收優惠政策，并對此類政策進行規范、清理。

“62號文”執行出現變通

從近半年的實踐情況看，“62號文”的政策效果并不理想，并引起了地方政府與企業的大幅反彈。一些地方政府抱怨，國務院文件讓他們無所適從，不知道該怎樣繼續招商引資；更有臺商直言，“62號文”可能引發世界上規模最大的政府違約訴訟糾紛。

隨著這些意見向上級反饋，中央政策部門也開始著手進行調整。今年“兩會”期間，國務院有關部門就開始透出政策執行時可能會有彈性的信息。此后，李克強總理在福建視察時又給臺商吃定心丸，稱會考慮過去承諾的優惠政策。及至5月11日發出“25號文”（《國務院關于稅收等優惠政策相關事項的通知》），將前述口頭調整以紅頭文件的形式確定下來。

“25號文”稱，各地區、各部門已經出臺的優惠政策，有規定期限的，按規定期限執行；沒有規定期限又確需調整的，由地方政府和相關部門按照把握節奏、確保穩妥的原則設立過渡期，在過渡期內繼續執行；各地與企業已簽訂合同中的優惠政策，繼續有效；對已兌現的部分，不溯及既往。

相比于“62號文”要求通過專項清理，違反國家法律法規的優惠政策一律停止執行，并發布文件予以廢止，“25號文”可稱財稅改革向經濟穩增長的一次重大讓步。在經濟下行壓力加大的當前，地方政府需要保證稅收等優惠政策能夠繼續實施，以促進企業增加在當地的投資，避免政府違約與企業撤資帶給地方經濟的沖擊。

地方債務置換著力穩增長

同樣的妥協也見于清理甄別地方債的政策上。

在去年新預算法通過后，中央緊鑼密鼓部署完善地方政府舉債融資機制事宜。先是在10月初，國務院下發“43號文”（《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》），提出對地方政府債務實行規模控制和預算管理；其后，財政部下發“351號文”（《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》），對存量地方債加以清理甄別，為將政府債務分門別類納入全口徑預算管理體制奠定基礎。

與清理稅收等優惠政策的情況相同，清理甄別地方債在執行過程中也遭遇到了相當大的阻力，主要體現在債務數據錯報、虛報上。

今年4月下旬，財政部有關官員透露，目前地方自行上報到財政部的債務總額約為16萬億元。按此計算，在從2013年6月底至2014年底這段期間內，地方政府負有償還責任的債務規模急速膨脹了超過50%。

對此，財政部聯合發改委、央行、銀監會四部委，決定對地方上報的數據進行審核。但直到目前，審核結果依然未有披露，顯示如何妥善處理地方債問題已成為難解議題，尤其在經濟下行壓力加大的當前，一旦嚴格限制地方政府舉債融資，很多已經規劃批復甚至在建的項目都將面臨無米下鍋的尷尬，于地方經濟增長十分不利。

有鑒于此，中央先是推出1萬億地方債務置換，為規范地方政府舉債融資機制開前門；在市場接受度不高，債務置換計劃被迫推遲的情況下，又將地方債券納入抵押品范圍，增強流動性與吸引力，利用央行資產負債表的擴大化解置換債供給沖擊。

5月15日，國務院批復“40號文”（《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題的意見》），支持融資平臺公司在建項目的存量融資需求，確保在建項目有序推進，并規范實施在建項目的增量融資。這樣的政策取向已與此前大相徑庭，政策博弈全面倒向穩增長。

對于地方政府與企業來講，政策博弈的走勢尤為值得關注，表明在穩增長壓力下，中央推出的改革措施在落地執行時將具有一定的彈性空間，甚至不排除改弦更張的可能性。

客觀來講，“25號文”及“40號文”的出臺有利于新常態下的地方短期發展和招商引資，使得地方的政策得以平穩延續。但與此同時，也讓市場看到了國務院出臺相關政策時具有較大的波動性。對任何一屆政府而言，在半年之內以一個政策否定另一個政策，都是非常罕見的，也凸顯出新常態下的經濟下行壓力其實已經超出了中央此前的預期，以至于時隔半年就要把此前推出的政策進行重大調整。

地方政府財力不濟

不過，要指出的是，即使“25號文”與“40號文”令地方政府與企業重新獲得了空間，相關稅收優惠與融資計劃可以照常推出，但與過去相比，依然有一個很大的不同，那就是現在地方的財政狀況已經今不如昔。財政部發布的4月財政收支情況顯示，1～4月累計，全國一般公共預算收入同口徑同比只增3%，其中地方本級同口徑同比增長4.1%；在房地產不景氣的情況下，國有土地使用權出讓收入更是同比大幅下降38.2%，令地方政府的財力擴張受到更加嚴格的限制。

值此情況下，即使中央政策層面上予以調整，需要地方財力去支撐的優惠政策也有可能出現“有心無力”的局面，對部分地區的財政實力形成考驗。財政下行有可能會成為更甚于經濟下行及中央政策的約束，令地方政府與企業繼續承壓。企業也需要抓住“25號文”及“40號文”剛剛推出的當口，將各項優惠政策談妥、落實下來，以免未來再度出現政策上的反復，徒增交易成本。