關于在機構改革中加強衛生計生綜合監督執法體系建設工作的實踐與思考

[摘要]為深入貫徹落實中央關于衛生計生職能轉變與機構改革的要求，整合衛生計生系統的監督資源，實現優勢互補，提高綜合監督效能，廣東省韶關市高度重視衛計綜合監督體系建設工作，做到早謀劃、早部署、早行動，積極組建衛計監督執法隊伍。但在工作的過程中，遇到了監督內容不明、職能定位不清、執法體系不順、隊伍狀況不優、人員認識不深等問題。針對存在的問題，本文提出了明確監督內容、明確職能定位、理順執法體系、配足配強人員和加強教育培訓等建議。

[關鍵詞]機構改革；衛生；計劃生育；綜合監督；體系建設

【Abstract】：In order to thoroughly implement the requirements from the CPC Central Committee about health and family planning function transformation and institutional reform， integrate the Supervisory resources of Health and family planning system， realize mutual compensation of advantages and enhance the comprehensive supervision efficiency. Our city， Shaoguan of Guangdong Province， which attaches great importance to the construction work of health and family planning integrated supervision system， is trying to get all the things prepared in advance， such as planning， arrangement， and action. Meanwhile， it is trying its best to build up a team for supervision and law enforcement.

But in the process of work， problems arise， such as unclear contents of supervision， unclear function orientation， unsmooth law enforcement system， poor conditions of the team and unfamiliarity with the personnel. In view of the existing problems， this paper puts forward clearly the contents of supervision and clear function orientation. What’s more， the paper gives some ideas about how to straighten the law enforcement system， how to reasonably deal with the problem of personnel allocation and how to strengthen educational training among our staff.

【Keyword】：Institutional reform，Health，Family planning，Comprehensive supervision，System construction

為深入貫徹落實中央關于衛生計生職能轉變與機構改革的要求，整合衛生計生系統的監督資源，實現優勢互補，提高綜合監督效能，廣東省韶關市衛生和計劃生育局高度重視衛生計生的綜合監督體系建設工作，做到早謀劃、早部署、早行動，積極組建衛計監督執法隊伍。

一、工作開展情況

（一）選派干部掛職“播種子”。為適應衛計機構改革的新變化、新要求，使衛生監督機構更好地承接計劃生育綜合監督執法工作，加快實現衛生、計生機構的“合心、合力、合拍”，2014年4月，韶關市衛生和計劃生育局選派了一名熟悉計生政策法規和執法監督工作的同志（原計生局法規科科長）到市衛生監督所掛職任副所長。目的是希望通過“種子”的力量，整合衛生計生系統的監督資源，組建計生監督執法隊伍，改善計生監督執法力量薄弱的現狀。

（二）開展教育培訓打基礎。從2014年5月至今，廣東省韶關市衛生監督所已連續舉辦了11期計劃生育監督管理工作培訓班，參加培訓的人員為全市的監督員共420多人次。培訓采用案例分析、課堂討論等形式進行，對計劃生育政策法規、依法行政和再生育審批等內容進行了講解。授課教師以豐富的圖片，介紹了我國的人口基本國情；以“某縣錯批再生育案”、“未繳清社會撫養費報名參加事業單位招考”等現實案例，講解了如何學習和理解計劃生育政策法規。同時，針對衛生監督員對計劃生育工作不甚了解的問題，培訓中還專門介紹了計劃生育工作機構、常識和具體內容等。通過培訓，全體參訓的衛生監督員對計劃生育監督管理工作有了進一步的了解和認識，為今后承接計劃生育綜合監督管理工作奠定了一定的基礎。

（三）編制培訓教材便學習。為使監督員盡快熟悉計劃生育政策法規和指導今后的監督工作，韶關市衛生監督所組織人員編寫了《計劃生育監督工作培訓教材》。為便于查閱資料，培訓教材對常用的計劃生育政策法規和文件進行了收集匯總；為使監督員更深入淺出地理解計生政策，培訓教材對基層經常遇到或容易混淆的案例進行了分析；為便于計生行政執法的監督檢查，培訓教材收集了常用的計生執法參考文書、行政執法項目、依據及計劃生育辦事程序等。2014年11月，該培訓教材被省衛計委直接翻印發給全省各地衛計局作為工作指導用書。市衛計局也在2014年年終的全市計生目標管理責任制考核中作為創新加分項目申報給省衛計委。

（四）參與日常監督熟業務。為使監督員理論聯系實際，盡快熟悉計劃生育的監督管理工作，韶關市衛生監督所還派出干部參加市衛計局組織的計生監督檢查工作。如到乳源縣監督未經法定程序強行搬走違反計劃生育規定人員家庭的財產案、參加年度計生目標管理責任制考核等。下一步，計劃選派監督員參加全市的假數據、假手術專項督查工作和社會撫養費專項監督管理等工作。

（五）調研隊伍現狀摸清底。為摸清全市衛生監督隊伍的現狀，為下一步在全市全面推進衛生監督機構承接計生監督的任務做鋪墊，韶關市衛生監督所對全市衛生監督隊伍的現狀進行了調查。經匯總分析，在職的衛生監督員文化素質較高，大專或以上學歷的有131人，占85.62%，其中本科以上學歷的有47人，占30.72%。在執法證方面，有行政執法證或衛生監督證的人員占參照公務員管理人員的83.1%。人員素質高和有執法資格，有利于今后承接計生監督執法工作。

（六）對比分析文書找差距。為使計生行政執法更加規范、科學，衛生監督所組織人員對衛生、計生的行政執法文書進行了研究，對比分析衛生、計生行政執法文書的不同之處及找出計生行政執法文書的不足等。通過分析，監督員們找出了《社會撫養費征收卷宗》中無案件調查報告（不利于綜合分析案情）、無集體討論記錄（體現不出集體討論審批）、無批準或不批準分期繳納社會撫養費通知書（應告知當事人知情權未體現告知）等問題，為下一步改進計生行政執法工作提供了指導。

二、存在的主要問題

（一）監督內容不明。根據權責清單，計劃生育檢查監督的內容有很多，所有基層的計劃生育工作都可進行監督。如根據法律法規，由計生部門實施監督的有流動人口、技術服務、社會撫養費征收、統計調查、打擊“兩非”等任務。另如辦理計生服務證、再生育審批、計劃生育獎勵、確認獨生子女父母身份等，很多與群眾利益息息相關的具體事項，也屬于現在計劃生育監督的內容。但上述業務，具體是由衛計局的科室負責還是由監督所負責，目前還不明確、不清晰，容易造成推諉扯皮的現象。

（二）職能定位不清。按照《國家衛生計生委關于切實加強綜合監督執法工作的指導意見》（國衛監督發【2013】40號）的要求，各級衛生監督機構的名稱須統一為“衛生計生綜合監督執法局”①。但目前全市均未按照要求將衛生監督機構名稱更改為“衛生計生綜合監督執法局”。各地的機構名稱不統一，有些叫“衛生監督所”，有些叫“衛生監督局”，名稱上加入“計劃生育”的全市還沒有一個。同時，在機構名稱更改為“綜合監督執法局”后，在計劃生育的“監督”和“執法”工作方面，監督機構是負責“監督”還是“執法”？目前還沒有定調。但目前在計生執法方面，縣一級的執法力量非常薄弱，僅社會撫養費征收工作，目前韶關市每個縣（市、區）每年平均有近千宗新增卷宗（當年政策外出生人員），這個數量還未包括歷年已發決定書但還未執行或執行完畢的數量，另外還有行政處罰、行政給付、行政許可的備案（再生育審批備案）等。這與目前縣（市、區）監督所每年只有幾十宗甚至幾宗行政處罰執法卷宗差距甚遠。職能定位不清，非常不利于工作的開展。

（三）執法體系不順。目前全市的衛生監督機構均為公益一類事業單位，人員參照公務員管理。但是根據《行政強制法》第十七條：“行政強制措施權不得委托……行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施”②的規定，目前作為公益一類事業單位的機構，即使衛生行政部門授權，也不能實施行政強制措施。即本來是行政管理的職能，現在卻以事業單位的面目出現，而作為事業單位的衛生監督機構按照法律規定已經不能實施行政強制措施，這不僅影響了目前衛生正常執法工作的開展，也將影響未來計生執法任務的承接。

（四）隊伍狀況不優。據調查，全市的衛生監督機構均存在缺編嚴重和人員老化的現象。一是缺編嚴重。全市衛生監督機構共有編制227個，實際在職在編153人，缺編74人，缺編人數占總編制的32.6%，占在職人數的48.37%。如曲江區衛生監督所，編制為32個，實際在職13人，缺編19人，缺編比在職還多6人，始興縣、仁化縣、南雄市等縣（市）的衛生監督所均存在缺編數超過或接近在職人員的情況。二是人員老化現象嚴重。全市衛生監督系統在職人員中，50歲以上的有46人，占在職人員的30.07%。如市衛生監督所，自2009年來已連續5年未招聘和調入人員，現有人員結構已極為老化，45歲以上的有24人，占62%（其中50歲以上的有15人，占38%），而30歲以下的只有1人。受人員不足和老化等現狀的影響，大部分監督所目前的多項工作只能疲于應急“救火”，而無法實行經常化、精細化和科學化的管理，更別說承接計劃生育的監督管理任務。

（五）人員認識不深。一是觀望情緒。由于對今后的監督管理任務不明（特別是要由衛生監督所干的計劃生育監督執法任務不明）和不清楚哪些人員分工從事計劃生育監督執法工作，部分監督員對計生監督的教育培訓工作不夠重視、不夠投入，存在觀望情緒。認為要真正將任務布置給自己了，才會認真地學習研究。二是抵觸情緒。部分監督員則認為，多一事不如少一事，多一項任務就多一項壓力。目前的衛生監督工作要做到全面和細致，實現經?；途毣墓芾?，仍有許多的工作要做。若再增加計生監督任務，工作壓力會增加不少，因此存在抵觸情緒。

三、工作建議

（一）明確監督內容。建議從國家級的層面，明確計劃生育監督的內容、范圍、監督頻次、要求取得的效果等。流動人口、技術服務、社會撫養費征收、統計調查、打擊兩非和辦理計生服務證、再生育審批、計劃生育獎勵、確認獨生子女父母身份等許多與群眾利益息息相關的具體事項，建議細化并明確是由衛計局的科室負責還是由監督所負責監督。

（二）明確職能定位。一是盡快啟動綜合監督執法局的組建工作。按照《國家衛生計生委關于切實加強綜合監督執法工作的指導意見》（國衛監督發【2013】40號）的要求，建議盡快更改并統一各級衛生監督機構的名稱為“衛生計生綜合監督執法局”。二是在機構名稱更改為“衛生計生綜合監督執法局”后，建議明確職能定位為“內部監督”和“外部執法”，同時，明確市、縣各級監督機構承接的具體任務，以緩解目前計生執法力量薄弱的現狀，真正實現“資源整合、優勢互補”的目標。

（三）理順執法體系。針對事業單位不能實施行政強制措施影響目前衛生正常執法工作開展的問題，建議從全國一盤棋的角度出發，明確衛生監督機構為“行政執法機構”，賦予其執法主體的合法地位。因為衛生監督機構既然有行政管理的職能，就應該“政事”分開，讓行政職能回歸行政機構③。

（四）配足配強人員。組織健全不健全、人員配備齊不齊、戰斗力強不強，干部的素質和能力高不高，作用發揮得好不好，直接影響著衛生計生監督事業的健康發展。所以，隊伍建設的重要性不言而喻。針對衛計監督隊伍缺編嚴重和人員老化的現狀，建議：一是穩定機構，落實編制。特別是目前機構改革衛生監督機構承接計生監督執法任務的時期，原來衛生監督機構的編制不僅要“滿員”——保證原來衛生監督任務的完成，更要“增員”——承接計生監督任務的需要。二是改善結構，增強活力。本著公開、公平、公正的原則，大力推行公開招聘、競爭上崗、擇優錄用的用人機制，不斷改善衛計監督隊伍的結構，實現科學合理的“老、中、青”梯次配備，提高隊伍的活力。

（五）加強教育培訓。針對部分監督員對計生監督工作存有觀望和抵觸情緒的問題，在明確監督內容、任務的同時，需進一步加強教育，讓監督員認識到承接計生監督執法任務是大勢所趨、責任所在，必須得“苦練殺敵本領，隨時準備打仗”。同時，通過執法考試、實地操作等崗位練兵的形式，進一步提高監督員依法監督、依法行政的能力，努力建設一支素質高、能力強、作風正的衛計監督隊伍，為今后承接計生綜合監督執法工作奠定優良的基礎。

參考文獻

[1]《國家衛生計生委關于切實加強綜合監督執法工作的指導意見》（國衛監督發【2013】40號），2013年

[2]《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發【2011】5號），2011年

注釋

①《國家衛生計生委關于切實加強綜合監督執法工作的指導意見》（國衛監督發【2013】40號）

②《中華人民共和國行政強制法》

③《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發【2011】5號）第三點第8小點。