當前哈爾濱市民辦非企業單位存在的主要問題

摘 要：民辦非企業單位作為社會組織的重要部分，是我國改革開放以來在公共服務領域的一種重要組織創新。為進一步促進哈市民辦非企業單位健康發展，對其生存發展現狀及存在的主要問題進行調研提出相應對策如：健全相關法律法規體系，規范和明確民辦非企業單位的角色和職責；完善雙重管理制度，加強部門之間的聯系，建立部門之間長期聯系機制，政府還要加大政策上的支持力度等等。

關鍵詞：民辦非企業；民辦非企業單位現狀；民辦非企業存在的問題

中圖分類號：C939 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）02-0068-02

一、當前哈爾濱市民辦非企業單位的現狀

目前，哈爾濱社會組織已經遍布哈爾濱城鄉，涉及社會生活的各個領域，初步形成了門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛的社會組織體系，在哈市經濟、文化、社會、科技、教育等領域占據著越來越重要的位置，在這個大背景下，民辦非企業單位發展勢頭愈發迅猛，產生著越來越突出的社會影響。它已經成為促進哈爾濱市政治、經濟、文化、社會、文明、生態建設的重要力量；特別是在實現“超越自我、再塑形象、奮起追趕、努力晉位，建設現代化大都市”的總體目標上發揮著重要作用。

從民辦非企業單位登記的年份來看，由圖1可知：2002年哈爾濱市登記的民辦非企業單位占總數的12.3%，2004年底為7.2%，2005年底，8.5%，2006年底，10%，2010和2011年略有下降，2012年較2002年增長了一倍多，2013年保持在8%左右的增長。可以說，2002年之后的十多年是哈爾濱市民辦非企業單位的迅猛發展期。2013年底，哈爾濱市（及所轄區縣、市）社會組織總量達到4 202個，其中民辦非企業單位2 902個占了總數的69.1%；哈市的551個民辦非企業單位也占了總數的51.6%。由此可見，民辦非企業單位是社會組織重要的組成部分。

民辦非企業單位作為社會組織的重要組成部分，近幾年來呈現出快速增長的勢頭。與事業單位一樣，民辦非企業單位也是實體型組織，廣泛分布在教育、科技、文化、衛生、社會服務等領域，它們集中了大量的專業技術力量，在為人民群眾提供各類專業性服務。在調研中歸納發現，民辦非企業單位的創立者大多數是公民、法人、自然人。年齡大多在30-50歲，95%均為大專以上學歷。它們大多提供社會服務，服務的對象主要是幼兒、中小學生、老年人，也有一部分農民工、下崗職工等人群；81%的民辦非企業單位是自發成立的，在成立時得到了政府、事業單位、其他社會組織等相關機構的幫助；創辦動機大多是利用專業優勢向社會提供服務的同時，獲得合理的經濟回報。

在民辦非企業單位的內部治理方面，已經普遍建立了以章程為核心的內部管理機制，形成權力機構、執行機構、監督機構合理分工、相互監督的內部法人治理機構，逐步規范了民主管理的議事決策機制。在社會管理方面，民辦非企業單位承擔了一部分政府轉移的社會事務和公共服務職能，為社會和公眾服務的能力不斷提高，初步建立了一批專業化、職業化隊伍，初步形成了自我發展、自我管理的局面。

二、哈爾濱市民辦非企業單位存在的主要問題

（一）法律法規建設水平較低

當前，我國的民辦非企業單位法律規范主要是1998年頒布的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，此外，全國人大及其常委會通過的《民法通則》、《公益事業捐贈法》、《民辦教育事業促進法》等也有涉及民辦非企業單位的部分條款。在調研中數據顯示民辦非企業單位的工作人員繳納社會保險的人數比例在30%左右，納稅的民辦非企業單位只有10%。另外，在調研走訪過程中，一部分民辦非企業單位的管理者反映，在稅務票據方面，由于沒有考慮到民辦非企業單位的非營利性，其使用的是從財政購買的發票，為企業的日常管理帶來了許多不便。由此可見，上述法規主要以程序性內容為主，實體性規定不多，培育發展的具體政策措施不完善。如關于民辦非企業單位在用地、貸款、稅收、社會保險等方面缺乏明確、具體的配套政策規定。

調研中問及到民辦非企業單位的功能定位，行政職能、事業單位、純民辦非企業單位、不清楚四個選項中，選擇純民辦非企業單位的功能定位的只有35.5%，這說明民辦非企業單位對于自身的定位不夠明確。《民辦非企業單位登記管理暫行條例》將民辦非企業單位界定為“從事非營利性社會服務活動的社會組織”。這種“非營利性”社會活動的界定沒有一個固定的標準，在實際工作中很難把握。對于“民辦非企業單位”的稱謂，許多民辦非企業單位的從業者都表達了自己的意見。在他們看來，民辦非企業單位的定位很模糊。

（二）政府對民辦非企業單位關注、重視不夠

首先，登記機關力量薄弱。“管理權力很大，監管能力很弱”是對民辦非企業單位監管工作的形象概括。登記管理機構不健全，管理力量薄弱是造成這種現象的主要原因。就登記管理機構人員配備而言，從中央到地方，呈現出逐級減少的趨勢。民政部民間組織管理局近百人，從黑龍江省來看民間組織管理局僅8人，哈爾濱市只有5-6人從事專門的社會組織管理工作，而縣（區）基本上沒有專門的機構和專職人員。這容易導致出現重登記、輕管理，無力監管或監管不到位的情況。因此，在政府監督乏力，社會監督缺位，社會評估體系不健全的情況下，對民辦非企業單位的管理顯得力不從心。

其次，缺乏優惠政策。在財政政策的問題上，突出表現為承擔相應政府職能的民辦非企業單位不能獲得相應的財政撥款。有的民辦非企業單位不能享受相關的稅收優惠政策。據調查，哈爾濱市各領域的民辦非企業單位的稅收存在以下兩種情況：一種是享受免稅，教育類的民辦中小學、民辦幼兒園、民政類的民辦養老機構、衛生類的民辦醫院和門診部、民辦科研機構均能享受免稅政策。另一種是未享受免稅，未享受免稅政策的民辦非企業單位。對于這部分未享受免稅政策的民辦非企業單位，應當根據其非營利性的特點，給予相關的優惠政策。在人事政策上，未能與公辦事業單位享受同等待遇，在專業技術評定、工資待遇、人事檔案、社會保險等方面，民辦非企業單位工作者既沒有一個系統明確的法律規定，又不能與公辦事業單位職工享受同等待遇。

（三）雙重管理體制存在弊端

當前，我國對民辦非企業單位實行“歸口登記、雙重負責、分級管理”的管理體制，即由國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門作為本級民辦非企業單位的登記管理機關，民政部門則主要負責登記管理、監督檢查社會組織的違法行為并進行行政處罰。此外，民辦非企業單位還受業務主管機關的管理，業務主管單位是指政府的有關職能部門、黨的工作部門以及政府授權的組織，其職能應能涵蓋所屬社會組織的業務范圍，負責指導其業務活動及清算事宜。我們在調研中問及雙重管理制度是否限制發展，有46.7%的民辦非企業單位回答“是”，這表明在實際的運行中，雙重管理體制阻礙了民辦非企業單位的發展。雙重管理體制下，民辦非企業單位必須通過業務主管單位和登記管理部門的雙重認可才能獲得合法身份，從而導致很多找不到業務主管單位的草根組織游離于政府管理之外。民辦非企業單位實行的是業務主管機關與登記管理機關共同負責的管理體制。因此，對民辦非企業單位的培育發展與監督管理涉及勞動、教育、文化、體育、科技、稅務、民政等多個部門，而部門間相互聯系與合作少，信息不暢。如業務主管部門、民政部門每年都要對民辦非企業單位進行年度檢查，但由于部門之間年檢的時間不一致，提交的資料不同，給民辦非企業單位增加了負擔。

（四）民辦非企業單位自身建設薄弱

首先，從資金來源和財力物力情況來看：調研過程中問及“當前阻礙貴組織發展最嚴重的問題是什么”時，90%以上的民辦非企業單位回答是“缺少資金”。據調查，絕大部分民辦非企業單位的收入來源是服務收入，極少涉及政府撥款和社會捐助。由于資金的缺乏，導致民辦非企業單位從業者的待遇較低，民辦非企業單位無力為職工提供相關養老、醫療保險。顯然，資金問題已經影響到了組織設施建設和服務對象的滿意度，阻礙了組織的再發展。物力是指民辦非企業單位的辦公條件，調研數據顯示，自用產權的僅占43.6%，而租用和無償借用的占了56.4%。這說明很多組織并無自己的辦公場所，以及一些基本的設施，借用其他單位場地，或者租用廉價房屋改裝而成，其條件與其他行政單位相比，艱苦許多。財力是指社會組織所擁有的活動經費，既包括機構提供服務活動的費用，也包括支持機構日常活動的經費。經費不足是一個相當普遍和非常嚴峻的問題。實際上，很多民辦非企業單位主要是依靠政府的財政撥款運轉的。在調研中我們針對民辦非企業單位最關心的問題進行調研，法規、撥款、政策等七個選項中撥款以32.7%成為民辦非企業單位最為關心的問題。

其次，從內部管理、內部制度來看：在調查中發現，大部分民辦非企業單位，是依照章程開展工作，全員參加制定方針，但是數據顯示部分民辦非企業單位尤其是成立時間較短的，在不同程度上都存在著內部組織建設不規范的問題。一些民辦非企業單位并沒有設立相關的權力機構、執行機構及監督機構，有的甚至沒有專職人員。有的單位雖已建立起各種規章制度，但只是一種形式，并未真正實施并發揮其作用；有的單位財務管理混亂，有的利用個人賬戶管理單位資金。有些民辦非企業單位雖有章程，比如會員代表大會、理事會制度等，但不能獨立實施、有效落實，自我治理只能停留在口號上。

總之，哈爾濱市民辦非企業單位外部環境存在法律體系法規建設水平低、政府重視關心不夠；內部環境存在資金來源單一、內部管理不夠規范等等問題。我們要健全相關法律法規體系，規范和明確民辦非企業單位的角色和職責；完善雙重管理制度，加強部門之間的聯系，建立部門之間長期聯系機制，政府還要加大政策上的支持力度。另外，民辦非企業單位需要不斷加強自身能力的建設，拓展資金來源，加大宣傳提高自己的知名度。進一步促進民辦非企業單位的發展形成多層級、多覆蓋、多領域的良好格局。