“公益”與“公害”

摘 要：環(huán)境公益訴訟的適格提起主體問題在《民事訴訟法》修改后成為各方爭(zhēng)議的熱點(diǎn)。環(huán)保組織甚至公民個(gè)人究竟是否能夠提起環(huán)境公益訴訟？與此同時(shí)，法院卻在司法實(shí)踐中堅(jiān)持較為保守的態(tài)度。以中日環(huán)境訴訟的提起主體對(duì)比為切入點(diǎn)，分析中國(guó)環(huán)境公益訴訟目前存在的具體問題并對(duì)法條規(guī)定加以評(píng)述，以期為中國(guó)環(huán)境公益訴訟的適格提起主體問題給出一個(gè)合適的答案。

關(guān)鍵詞：公害訴訟；公共利益；訴的利益；適格原告擴(kuò)大化

中圖分類號(hào)：D915 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）02-0074-03

2012年修改的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，此規(guī)定一石激起千層浪，在學(xué)界和環(huán)保組織間引起強(qiáng)烈反響，對(duì)其如何把握和理解成為理論和實(shí)務(wù)界一個(gè)熱點(diǎn)問題。

盡管學(xué)界還在討論“有關(guān)組織”與社會(huì)團(tuán)體的具體關(guān)系，通過與環(huán)保組織的有限接觸，筆者卻了解到環(huán)保組織早已把第55條視作為自己參與環(huán)境公益訴訟正名的“尚方寶劍”。可事與愿違，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)①在年初共提起三個(gè)環(huán)境公益訴訟案件，卻無一成功立案。法院給出的無法立案理由令人唏噓不已，大都是難以對(duì)新法做出準(zhǔn)確把握，沒有相關(guān)司法解釋暫時(shí)無法適用法律。從這個(gè)角度看來，法條出臺(tái)后法院對(duì)環(huán)境公益訴訟提起主體的把握較之前反而更為嚴(yán)苛，以上海市某區(qū)法院為例，據(jù)其工作人員透露目前法院基本上只會(huì)受理檢察院提起的環(huán)境公益訴訟，即修改后的《民事訴訟法》基本上沒有對(duì)實(shí)務(wù)起到作用。這樣的司法環(huán)境無異于向“一頭熱”的環(huán)保組織澆了一盆冷水，無怪乎部分環(huán)保人士紛紛出言懷念“曲靖鉻污染案件”②的難能可貴。

雖然環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的形勢(shì)尚不明朗，但筆者還是抱有較樂觀的態(tài)度，認(rèn)為裹足不前僅是目前現(xiàn)狀，不久的將來在這個(gè)問題上還會(huì)有所突破。也正是懷抱有這樣的樂觀態(tài)度，筆者才有動(dòng)力進(jìn)行此文的寫作。在此以中日環(huán)境訴訟提起主體為切入點(diǎn)，通過與日本的分析對(duì)比，進(jìn)一步對(duì)中國(guó)環(huán)境公益訴訟提起主體進(jìn)行應(yīng)然與實(shí)然研究。

一、所謂“公益”與“公害”

有趣的是，我國(guó)對(duì)涉及環(huán)境保護(hù)方面的公益性訴訟稱“環(huán)境公益訴訟”，而日本卻將環(huán)境問題的相關(guān)訴訟統(tǒng)稱為“公害③訴訟”。“公益”與“公害”，這兩個(gè)截然相反的詞匯卻被用來形容相同的事件，筆者認(rèn)為這是由于兩國(guó)在環(huán)境訴訟問題上出發(fā)點(diǎn)不同。我國(guó)將環(huán)境訴訟稱為“公益”，是從權(quán)益救濟(jì)角度出發(fā)。環(huán)境問題往往涉及公共利益，環(huán)境訴訟也正是對(duì)公共利益的救濟(jì)。而日本從環(huán)境問題本身出發(fā)，“公害”訴訟就是解決污染造成環(huán)境災(zāi)害問題的訴訟，其強(qiáng)調(diào)污染造成的災(zāi)害。

以此聯(lián)系環(huán)境訴訟的提起主體問題，筆者認(rèn)為我國(guó)強(qiáng)調(diào)環(huán)境問題涉及“公共利益”，使得公眾對(duì)于環(huán)境污染問題普遍具有訴的利益，所以不妨較寬泛地認(rèn)定環(huán)境公益訴訟的提起主體。而日本強(qiáng)調(diào)人為活動(dòng)造成“環(huán)境災(zāi)害”，再由公害侵犯區(qū)域內(nèi)居民權(quán)益的民事侵權(quán)行為、沒有對(duì)公害盡到監(jiān)督管理義務(wù)的行政機(jī)關(guān)的不作為行為①以及造成公害的犯罪行為這三種不同行為對(duì)公害訴訟做出種類劃分，分為：公害民事訴訟、公害行政訴訟、公害刑事訴訟，以三種訴訟為基礎(chǔ)，分別存在不同的訴訟提起主體。

可見我國(guó)的環(huán)境公益訴訟與日本的公害訴訟存在一定差異。可以說我國(guó)的環(huán)境公益訴訟是一個(gè)綱領(lǐng)性訴訟概念，從公益的角度出發(fā)，可以總結(jié)為目的出發(fā)型訴訟；而日本以公害相關(guān)的具體行為作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以理解為行為出發(fā)型訴訟。

二、何謂“公共利益”

在探討具體“公共利益”之前，筆者認(rèn)為應(yīng)分析其本身含義。“公共利益”（PublicAdvantages/PublicInterest），簡(jiǎn)稱公益，是指不特定的社會(huì)成員所享有的利益。各國(guó)立法基本都未對(duì)其進(jìn)行精確定義，只采取抽象概括的方式進(jìn)行規(guī)定。而公共利益的最大特點(diǎn)也正在于，它是一個(gè)框架性概念，具有高度的抽象性和概括性。邊沁認(rèn)為“公共利益是組成共同體的若干成員的利益總和”[1]，這個(gè)定義較好地揭示出公益具有不特定性和一體性的特點(diǎn)。

在筆者看來，公共利益可以說是一個(gè)來源于個(gè)體又大于個(gè)體的概念。每一個(gè)個(gè)體的利益共同組成了公共利益，但一旦形成公共利益之后，當(dāng)公共利益受到損害之時(shí)，卻并不是特定的某一個(gè)個(gè)體的利益具體受損。可以用哲學(xué)中“整體與部分”的相關(guān)知識(shí)來解釋公共利益與個(gè)體利益之間的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說，公共利益與個(gè)體利益之間的關(guān)系是“1+1>2”公式的體現(xiàn)，正如整體由部分組成，卻又不單單是部分的簡(jiǎn)單相加，而是相加之后又出現(xiàn)屬于整體本身的特性。

我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，公共利益概念更應(yīng)被強(qiáng)調(diào)。有學(xué)者將我國(guó)的公共利益分為四個(gè)層面：一是最基礎(chǔ)的層面，即共同體的生產(chǎn)力發(fā)展；二是公共利益就是每個(gè)社會(huì)成員都有可能受益的公共物品的生產(chǎn)，包括公共安全、公共秩序、公共衛(wèi)生等；三是社會(huì)每個(gè)成員正當(dāng)權(quán)利和自由的保障；四是合理化的公共制度[2]。這樣的具體劃分可以幫助我們理解“公共利益”概念的內(nèi)涵，筆者在本文中所提“公益”也可參考上述分類具體理解把握。

討論“公共利益”具體含義，因?yàn)楣P者試圖對(duì)“公共利益”概念與訴訟中“訴的利益”概念予以比較分析，而訴的利益與訴訟提起主義的適格問題又息息相關(guān)。

三、公共利益與適格原告擴(kuò)大化

（一）公共利益的可訴性

可以說，社會(huì)公共利益的享有主體是不特定個(gè)體。而公共利益是否可以成為“訴的利益”的一種呢？筆者認(rèn)為對(duì)此問題的回答直接決定公益訴訟的適格原告是否可以進(jìn)行擴(kuò)大。梁慧星先生贊同將公共利益作為一種訴的利益，他表示，“公益訴訟針對(duì)的行為損害的是社會(huì)公共利益，而沒有直接損害原告的利益，當(dāng)然，損害社會(huì)公共利益最終要損害個(gè)人利益，但這里做狹義的理解，只是指沒有直接損害”[3]。從這段論述公益訴訟與個(gè)人利益的話中，我們可以間接推導(dǎo)出這個(gè)結(jié)論。筆者也認(rèn)同將公共利益作為一種訴的利益加以看待，因?yàn)檫@正是我國(guó)提出“公益訴訟”的根本原因。如果否定公共利益的可訴性，則根本沒有必要在法條中規(guī)定所謂“公益訴訟”。以上是從規(guī)范出發(fā)得出的結(jié)論，從我國(guó)具體事實(shí)出發(fā)，也不難找到公共利益可訴的原因，這與我國(guó)的民眾法律素質(zhì)、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益以及加速推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的切實(shí)需要緊密聯(lián)系在一起，筆者將在下文中予以重點(diǎn)論述。退一步講，即使是當(dāng)事人雙方之外的第三人，如果其法律上所保護(hù)的利益受到侵害的話，也有成為適格原告提起訴訟的權(quán)利，何況是無人能置身事外的“公共利益”。

（二）公益訴訟②的適格原告擴(kuò)大化

現(xiàn)階段我國(guó)大多數(shù)法院以原告環(huán)保組織與案件沒有直接關(guān)系為由，對(duì)環(huán)境公益訴訟不予立案。在筆者看來，這是由于他們對(duì)環(huán)境公益訴訟中訴的利益的把握尚停留在實(shí)體法律關(guān)系階段。可以說他們以行為出發(fā)型環(huán)境訴訟的提起主體為適格原告，忽視我國(guó)環(huán)境公益訴訟的特性。公益這個(gè)概念的具體含義導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境公益訴訟與一般環(huán)境民事侵權(quán)訴訟、環(huán)境行政訴訟以及環(huán)境刑事訴訟不同。當(dāng)一個(gè)環(huán)境污染問題被提起公益訴訟時(shí)，它就具有了超越一般三類案件基本性質(zhì)的特質(zhì)。不過我國(guó)雖然提出“公益訴訟”這一概念，但并沒有建立其獨(dú)特的相關(guān)理論框架，而且提出公益訴訟概念之后，在理論其他方面仍依附于舊實(shí)體法規(guī)定。也正是由于這個(gè)原因，導(dǎo)致有對(duì)“公益訴訟”提起主體進(jìn)行單獨(dú)討論之必要。

筆者認(rèn)為，由于公共利益的可訴性導(dǎo)致存在不特定的多數(shù)人具有“訴的利益”，所以應(yīng)該對(duì)適格原告進(jìn)行擴(kuò)大化處理。

四、日本公害行政訴訟中原告適格的擴(kuò)大化研究

日本在公害行政訴訟的提起主體方面也存在是否應(yīng)當(dāng)將原告適格擴(kuò)大化的爭(zhēng)議。最初設(shè)定訴的利益這一概念的理由是為了防止“訴訟爆炸”。而且，如果多數(shù)法院判決所需的程序仍在進(jìn)行中，這會(huì)使法院的審理難以審慎進(jìn)行。另一方面，對(duì)于被提起訴訟的一方來說，無論訴訟的內(nèi)容如何，只要被提起訴訟就必須應(yīng)訴。可以說從法院和被告的角度來看，被判決的應(yīng)當(dāng)是有審理價(jià)值的案件。

對(duì)于公害行政訴訟的提起主體，日本《行政事件訴訟法》在第9條規(guī)定：“只要是撤銷該處分或判決會(huì)擁有法律上的利益的人，就可以提起處分的撤銷之訴以及撤銷判決的訴訟”。一般認(rèn)為法律通過此條文對(duì)原告適格問題加以規(guī)定。條文中所說的“擁有法律上的利益的人”即因該處分自己權(quán)利或者法律所保護(hù)利益受到侵害或者存在受侵害可能的人。此學(xué)說被稱為“法上利益保護(hù)說”。

另一方面，學(xué)者原田尚彥所主張的“應(yīng)然利益保護(hù)說”也存在大量支持者。前一學(xué)說以條文為根據(jù)，力求對(duì)在條文范圍內(nèi)解決問題；而原田的學(xué)說強(qiáng)調(diào)從社會(huì)正義的立場(chǎng)出發(fā)，考慮案件本身是否具有被給予法律保護(hù)必要性，以此決定法律上利益的范圍。此學(xué)說當(dāng)然地?cái)U(kuò)大了適格原告的范圍。從救濟(jì)原告的立場(chǎng)來看，確實(shí)存在一定優(yōu)勢(shì)。