論中小學校的應急能力

摘 要：“一案三制”是我國應急管理的核心內容，是我國應對突發事件最有力的方法，“一案”指的是應急預案，“三制”指的是應急管理體制、機制和法制。中小學校提升應急處置能力要科學運用“一案三制”，著力加強預案建設、理順管理體制、構建管理機制、健全應急法制四個維度。

關鍵詞：一案三制；突發事件；中小學校

中圖分類號：G637 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）02-0200-02

近年來，因極端社會心理引發的群體性事件危機頻頻發生，特別是發生在中小學校園、針對青少年學生的意外傷害事件，更是引起了社會的廣泛關注。這其中包括交通事故、溺水事故，也包括暴力事件。這些事件的頻發生，嚴重損害了校園的穩定和正常的教學秩序，給學生的身心發展造成不可逆轉的危害甚至是生命的威脅，也給學生家長也帶來了沉重的經濟負擔和思想包袱。因此，提升中小學校應急能力的建設迫在眉睫。科學地運用“一案三制”，是提升突發事件應急能力的最有效辦法。

一、正確認識“一案三制”的基本內涵

“一案”指的是應急預案。應急預案是應急管理體系的第一步。它是作為一種預先制定的行動方案，根據國家、地方法律、法規和各項規章制度，綜合本部門本單位的歷史經驗、實踐積累以及當時當地特殊的地域、政治、民族、民俗等實際情況，針對各種突發事件類型而事先制訂的一套能切實迅速、有效、有序解決問題的行動計劃或方案[1]。

“三制”指的是應急管理體制、機制和法制。應急體制是應急管理運行的組織載體，健全的應急管理體制是應對突發事件的強有力保障。應急機制是應急管理的方法和措施，是在準備階段、爆發階段、處置階段、善后階段中，采取的各種制度化、程序化的步驟，具有規范性、綜合性、固化性和發展性的特點。應急法制是應急管理過程中處理各種復雜社會關系的法律原則和規范的總和[2]。

“一案三制”是我國應急管理的核心內容，是我國應對突發事件最有力的方法。同樣也適用于中小學校，從作用地位看，通過對中小學校應急預案和應急管理體制、機制和法制等概念的闡述就會發現，“一案三制”是應對突發事件管理四個不同維度的統一綜合體，它們各自具有不同的內涵、特征和功能。其中，“預案”是前提，針對可能發生的校園突發事件，保證迅速、有序、有效地開展應急處置與救援行動，降低事故損失，而預先制定的防御計劃或行動方案；“體制”是基礎，是學校突發事件應急管理機制的組織載體，是直接關系到應急管理功能的充分發揮的有機主體；“機制”是關鍵，是學校突發事件應急管理體系的核心，是學校根據自身情況有針對性地對學校突發事件的經驗進行系統的分析、日積月累起來的方法和措施；“法制”是保障，應急管理法制的建設，為學校在突發事件應急管理中實行法治提供了法律依據。它們共同構成了應急管理體系不可分割的四個核心要素。作為應急管理體系的四個子系統，“一案三制”共同作用于中小學校應急管理的各個層面，促進學校應對突發事件管理的良性循環和持續發展。

從外部關系看，“一案三制”是一個統一的、系統的、環環相扣的整體，作用于應急管理體系的各個層面。同時“一案三制”在特定時空條件下，又是相互獨立、層次清晰，具有特定優先權的個體系統，在變化演進過程中具有動態發展的特征。因此，隨著社會發展和環境的變化，應急預案和應急管理體制、機制、法制表現出錯綜復雜的關系需要不斷調整和完善。本文研究的中小學校突發事件是指在中小學校園內突然爆發的，造成或者可能造成人員傷害及財產損失的，給學校的和諧穩定構成威脅的，需要立即妥善處理的緊急事件。

二、科學運用“一案三制”，提升學校應急能力

（一）加強預案建設

中小學校突發事件應急管理預案是針對可能發生在學校的緊急事件，為保證準確、快速、有效地開展應急與救援工作，降低事故所帶來的損失而預先制定的計劃或行動方案。應急預案既可以為可能到來的突發事件提供最合理的應對處置方法，也可以為提高中小學校應對突發事件能力而進行的日常實踐演練方案。對于應急預案的管理工作，首先，樹立動態跟進管理的理念。從應急預案的制定和實施，再到修改完善的制定和實施，全面考查預案編制的質量和實施的效果，使其符合中小學校突發事件發生發展的客觀規律，減少不必要的重復損失。其次，模擬真實的風險場景。以風險導向為基礎開始應急預案的編制，提高預案的針對性和實操性，拋棄過去機械的、生硬的、自上而下的編制程序轉向靈活的、以風險為導向的、自下而上編制程序。在風險評估的基礎上，對校園潛在安全隱患進行及時的整改，統籌安排中小學校突發事件事前、事發、事中、事后的各個階段，針對不同類別的突發事件制定不同的應急預案，扼殺因某些偶然因素的演變而導致的突發事件。最后，進行實踐演練。應急預案制定后，學校要通過應急演練來驗證應急預案的科學性、合理性和實操性，并及時進行修改和完善，保證預案的實用性。

（二）理順管理體制

應急體制是學校突發事件應急管理體系的基礎，也是應急管理機制的組織載體，它影響著學校突發事件應急管理功能的正常發揮。學校應急管理體制主要解決兩個問題：一是確定學校應急管理過程中的參與主體，二是確定各參與主體的職能權限和運作形式。應當明確，在當前社會多元治理的大背景下，學校只是突發事件應急管理過程中首要的參與者和應對者，但其絕非是該過程中唯一的參與者和應對者[3]。為實現各種應急資源的最優組合，《中華人民共和國突發事件應對法》第4條明確要求“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”。以學校為視角對外，地方政府肩負著組織、協調相關職能部門和機構參與學校應急管理的重要職責。對于中小學校的應急管理體制構建，當地人民政府應當擔負起校園突發事件的領導協調工作，幫助中小學校的管理者與其他相關職能部門進行良好的溝通、有效的合作。各中小學校、相關部門和機構在構建突發事件應急體制時，要堅持以突發事件為主線，以應對突發事件的工作流程為重點，在這個工作流程的基礎上來制定應急措施。對內合理構建協調一致的學校內部突發事件應急組織體系。通過科學評估，明確在實際應對突發事件時所承擔預警責任的“突發事件發生時的第一反應人”；同時，還要確定應急處置突發事件的學校領導機構或組織，由其在突發事件發生時，負責指揮整個應急處置工作，確定各個應對環節的負責機構和責任人，切實做到應急處置中的每一個步驟、相關負責人與學校突發事件應急場景的一一對應，避免責任疏漏。不同機構之間通過工作計劃來明確各自的分工與職責，確保協調互助，避免應急處置時發生混亂。充分發揮學校黨團組織、教師、學生干部以及社會團體和廣大公民在應急處置突發事件中的作用。

（三）構建管理機制

應急機制是學校突發事件應急管理體系的核心，是突發事件發生時，學校在應急處置過程中積累、總結的經驗教訓，主要表現為學校針對突發事件應急管理過程中的各種制度化、程序化的應急管理方法、制度和措施。構建合理的應急管理機制需要做好以下幾個方面：第一，學校的基本情況。每一所學校都有其獨特性，所以學校管理者和應急組織才應該全面地掌握突發事件發生學校的基本信息，一是學校的占地面積、校舍使用情況、在校師生的人數、師生配置比例，二是各學科實驗室、活動場地的使用管理情況。第二，事前的風險評估和預防措施，事前的風險評估和預防監測是中小學校園突發事件的“前行軍”，積極消除不穩定因素，對校園及周邊環境的安全隱患排查工作應該做到常態化。第三，人員的組成及責任的分配制度。對于學校應急管理的人員組成應做到“責任分配到個人，出現紕漏追究到個人”的追責機制。如主管領導在應對突發事件過程中存在失當行為，就要對其進行行政追責，造成重大損失的，應追究其相應的刑事責任。第四，制定相應預案。由于當今社會矛盾復雜多樣，致使校園突發事件層出不窮，因此，應急預案的制定及演練，也要根據不同類型突發事件及演化趨勢，分別制定相應的預案，使學校能夠迅速及時、合理正確地應對突發事件，第五，應急處置機制。應急處置環節是應急管理機制的核心，也是整個校園應急管理過程中難度最大、情況最復雜的環節，中小學校應急處置機制是突發事件發生時，學校領導或決策組織根據事先制定的應急預案，采取相應的應急行動，即減緩或者控制正在發生的校園突發事件，保護全體師生生命財產安全的措施。第六，總結經驗教訓機制。以客觀、公正、科學為原則，建立事后的調查評估和經驗教訓學習機制，把各類突發事件中的個別人、少數人的不幸經歷變為大多數人的共同經驗教訓。第七，建立相應的公眾參與機制。校園安全屬于社會問題，應該依靠全社會的力量來進行預防和整治，要有效利用提供物資支持和服務的其他部門，減輕學校和相關部門的壓力，還孩子們一個和諧有序的校園環境。

（四）健全應急法制

由于突發事件的發生威脅著中小學校的安全與穩定，我國就有必要為學生制定或完善的中小學校園安全法規，以全面保障學校的各種關系，如師生的人身、財產安全，學校正常的教育教學秩序。因此，進一步完善中小學校突發事件應急管理法制就顯得格外重要，應急管理法制指的是應急管理的法律、法規和規章，即在突發事件引起的公共緊急情況下處理國家權力之間、國家權力與公民權利之間、公民權利之間各種社會關系的法律規范和原則的總和，其核心和主干是憲法中的緊急條款和統一的突發事件應對法或緊急狀態法[4]。在學校形成的這種關系是以學校、全體師生安全為視角的關系，即學校安全關系。健全的法制體系可以妥善處理學校與其他部門、學校與師生、師生之間的這種安全關系，它是一種不同于其他的社會關系的關系，是學校、教育行政部門、衛生、公安等和教師、學生、學生的父母或其他監護人以及社會的相關組織和個人圍繞如何應對學校突發事件而產生的社會關系。換句話說就是，學校安全關系是一種綜合的、復雜的社會關系。它包括民事關系、行政關系，還包括刑事關系。

“一案三制”是我國應急工作十年的有益經驗總結，可以使用于中小學校應對突發事件的管理工作中，“一案三制”制定的好壞直接關系到中小學校應急能力的強弱，關系到學生、教師的身心和財產安全，怎樣科學地運用“一案三制”提高學校應對突發事件的能力是學校管理者應當重視的課題，也是家長和全社會應當密切關注的問題。

參考文獻：

[1]鐘開斌，張佳.論應急預案的編制與管理[J].甘肅社會科學，2006（3）：240-243.

[2]鐘開斌.中國應急管理的演進與轉換：從體系建構到能力提升[J].理論探討，2014（2）：17-21.

[3]王宇飛.“一案三制”是學校突發事件應急管理的治本之策[J].哈爾濱工業大學學報（社會科學版），2011（3）：29-31.

[4]薛瀾，張強，等.危機管理：轉型期中國面臨的挑戰[M].北京：清華大學出版社，2003：157-158.