論農(nóng)村污水治理中的政府責(zé)任

摘 要：在農(nóng)村污水治理過程中，相關(guān)理論為各級政府成為農(nóng)村污水治理責(zé)任主體提供了前提和依據(jù)。因此，必須按照科學(xué)設(shè)定和合理配置的基本要求，明確各級政府的資金統(tǒng)籌責(zé)任和組織實施責(zé)任。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村污水治理;政府;資金統(tǒng)籌;組織實施

中圖分類號：C913 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）32-0033-02

農(nóng)村污水是指農(nóng)村居住區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)生的以居民生活污水為主的綜合排放污水。農(nóng)村生活污水種類繁多，成分復(fù)雜，來源面廣，治理難度大。因此，必須按照科學(xué)設(shè)定和合理配置的原則，從各級政府所行使行政權(quán)力和所履行行政職能的實際出發(fā)，明確治理責(zé)任。

一、政府治理責(zé)任的理論依據(jù)

（一）環(huán)境法治理論

環(huán)境法治是指將與環(huán)境有關(guān)的一切行為納入法律規(guī)范的統(tǒng)治，是法治在環(huán)境領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。環(huán)境法治的本質(zhì)在于約束政府行為，政府理應(yīng)成為環(huán)境法治的客體，接受法律規(guī)范的制約，而絕非僅為控制社會或民眾的工具。農(nóng)村污水治理技術(shù)發(fā)展緩慢，治理資金短缺，治理體制不暢，人居環(huán)境惡化，其根本責(zé)任在于政府。在農(nóng)村污水治理過程中，將政府權(quán)威置于法律權(quán)威之下，加強政府的環(huán)境責(zé)任，強調(diào)治“官”，而非治“民”，符合環(huán)境法治的基本精神。

（二）政府職責(zé)本位理論

關(guān)于農(nóng)村污水治理政府職責(zé)與職權(quán)關(guān)系的論述，現(xiàn)有的解釋通常虛化政府治理職責(zé)而突出政府治理職權(quán)，這是本末倒置的。村民的健康需要和發(fā)展需要是農(nóng)村污水政府治理職責(zé)產(chǎn)生的根源，村民放棄自然狀態(tài)下所享有的部分權(quán)利而將其交給政府正是為了更好地保護(hù)自身環(huán)境權(quán)益。就政府而言，治理職責(zé)是本位，是“體”，政府治理職責(zé)就是政府治理責(zé)任。治理職權(quán)是治理職責(zé)的衍生，由其所決定和界定，依托于治理職責(zé)，是“用”，是履行治理職責(zé)的手段和保證，政府治理職權(quán)就是政府治理權(quán)力[1]。政府職責(zé)本位理論要求重視農(nóng)村污水政府治理責(zé)任，通過享有一定的權(quán)力履行職責(zé)、解決困擾村民的環(huán)境問題才是根本目的。

（三）公共需求理論

由于環(huán)境污染和破壞的嚴(yán)重性、災(zāi)難性與不可逆性，環(huán)境需求逐漸成為公共需求，對環(huán)境公共需求的滿足逐漸成為政府的重要責(zé)任。農(nóng)村生活污水污染造成的危害與日俱增，農(nóng)村污水治理已成為農(nóng)村居民的共同追求。目前，農(nóng)村污水治理已從最初的日常生活廢水處理和家庭作坊廢水處理等實現(xiàn)生活衛(wèi)生良好的初級目標(biāo)，上升為追求舒適、適宜、高品質(zhì)人居環(huán)境及生態(tài)文明建設(shè)的高級需要。這就意味著傳統(tǒng)管制手段已經(jīng)不能滿足農(nóng)村污水治理的需求，政府必須提供更多的公共服務(wù)以改善農(nóng)村環(huán)境。

（四）責(zé)任政府的確立

責(zé)任政府作為民主政治的基本理念和民主控制的制度安排，要求各級政府采取法律、法規(guī)賦予的執(zhí)法手段，按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，并承擔(dān)由此而帶來的責(zé)任和后果，實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。環(huán)境行政作為政府行政的重要內(nèi)容，要求在農(nóng)村污水治理中做到依法行政和權(quán)責(zé)統(tǒng)一。因此，加強政府責(zé)任，積極回應(yīng)農(nóng)村居民對自身環(huán)境權(quán)益的合理訴求，積極履行農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與生活污水治理的義務(wù)和職責(zé)，積極承擔(dān)來自道義、政治和法律上的各項責(zé)任，無疑就成為客觀的要求。

（五）服務(wù)型政府的建設(shè)

相對于管制型政府，服務(wù)型政府是伴隨民主政府而產(chǎn)生，遵循公民本位和社會本位理念，以為公民和社會服務(wù)為宗旨，并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。對于環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)來講，服務(wù)型政府的工作重心就是不斷增加環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給以滿足公民和社會的環(huán)境需求。在將合理的農(nóng)村污水治理需要確認(rèn)為農(nóng)村居民所享有環(huán)境公共服務(wù)權(quán)利的同時，作為服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起保障農(nóng)村污水治理的法定職責(zé)。在這種具有法律約束力的農(nóng)村污水治理供求關(guān)系中，加強政府責(zé)任就成為一種必然。

（六）環(huán)境行政的發(fā)展

環(huán)境行政經(jīng)歷了由秩序行政或干預(yù)行政到給付行政或服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變[2]。如果農(nóng)村自然生態(tài)和資源受到危害，農(nóng)村生活污水明顯影響到人居環(huán)境質(zhì)量時，政府通常以單方的命令性、抑制性、規(guī)范性為措施，對行政相對人進(jìn)行干預(yù)或采取行政強制方式，以防止危險或排除侵害，從而實現(xiàn)其管理目標(biāo)。服務(wù)行政使行政的目的發(fā)生了重大變化，照顧公民所需、維護(hù)社會利益成了服務(wù)行政的重點。服務(wù)行政采取非強制性的行政手段，提供農(nóng)村居民所必需的環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)，滿足農(nóng)村居民日益迫切的生活污水治理需求，給予農(nóng)村居民“生存照顧”，改善農(nóng)村居民生存條件，促成農(nóng)村居民對環(huán)境利益的追求。環(huán)境服務(wù)行政在農(nóng)村污水治理領(lǐng)域的運用和發(fā)展，是不可逆轉(zhuǎn)的時代趨勢，同時也使加強政府責(zé)任成為客觀必然。

二、各級政府資金統(tǒng)籌責(zé)任

農(nóng)村污水治理的實際需要及其治理過程中所面臨的資金難題，要求各級政府承擔(dān)農(nóng)村污水治理資金統(tǒng)籌責(zé)任。轉(zhuǎn)移支付和稅收既是各級政府最重要的財力來源，同時又是各級政府統(tǒng)籌農(nóng)村污水治理資金來源的主要渠道。除此之外，各級政府統(tǒng)籌農(nóng)村污水治理資金的來源還包含以下四種。

（一）農(nóng)村居民依法繳納的污水處理費和自主建設(shè)投入

綜合考慮本地區(qū)農(nóng)村污水防治形勢和經(jīng)濟社會承受能力等因素、并嚴(yán)格按照“污染付費、公平負(fù)擔(dān)、補償成本、合理盈利”的原則制定和調(diào)整的農(nóng)村居民污水處理費，應(yīng)當(dāng)成為各級政府統(tǒng)籌農(nóng)村污水治理資金的主要來源。

另外，農(nóng)村居民因污水處理而自行建設(shè)的投入，以及農(nóng)村居民為納入農(nóng)村生活污水統(tǒng)籌治理體系，自行將本人住宅生活污水收集并用管道輸送至指定位置的投入，因農(nóng)村污水治理設(shè)施的準(zhǔn)公共物品屬性，也應(yīng)成為各級政府統(tǒng)籌農(nóng)村污水治理資金的來源之一。

（二）納入一級行政區(qū)域（縣市）一體化統(tǒng)籌的城市污水處理費、工業(yè)企業(yè)排污費

依據(jù)最新發(fā)布的《國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》的要求，2016年底前，設(shè)市城市污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元;縣城、重點建制鎮(zhèn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.85元，非居民不低于1.2元。已經(jīng)達(dá)到最低收費標(biāo)準(zhǔn)但尚未補償成本并合理盈利的，應(yīng)當(dāng)結(jié)合污染防治形勢等進(jìn)一步提高污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)。未征收污水處理費的市、縣和重點建制鎮(zhèn)，最遲應(yīng)于2015年底前開征，并在3年內(nèi)建成污水處理廠投入運行。

其他農(nóng)村污水治理資金投入責(zé)任主體，比如累積污染貢獻(xiàn)者（生產(chǎn)性企業(yè)）和共同受益者（全社會，包括城市居民），這些主體所依法繳納工業(yè)企業(yè)排污費、城市污水處理費，應(yīng)當(dāng)作為各級政府統(tǒng)籌農(nóng)村污水治理資金的重要來源，納入一級行政區(qū)域（縣市）政府財政預(yù)算，統(tǒng)籌用于農(nóng)村污水治理設(shè)施的建設(shè)與運行。

（三）上級政府統(tǒng)籌的環(huán)境或水資源專項收費（或稅），轉(zhuǎn)移支付一級行政區(qū)政府

環(huán)境或水資源專項收費（或稅）是一種有效的環(huán)境經(jīng)濟手段，在歐美等發(fā)達(dá)國家，經(jīng)實踐表明具有保護(hù)環(huán)境的有效性。根據(jù)污染者付費原則，糾正市場失靈和調(diào)節(jié)經(jīng)濟人行為，引入稅收政策控制污染物的排放。目前，借鑒國際經(jīng)驗，在中國開征獨立的環(huán)境稅，將具有很強的可行性。

上級政府統(tǒng)籌的環(huán)境或水資源專項收費（或稅），可以通過建立和完善財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制的方式，將增量重點向農(nóng)村傾斜[3]。因此，環(huán)境或水資源專項收費（或稅），應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村污水治理資金來源的重要途徑，供各級政府統(tǒng)籌用于農(nóng)村污水治理設(shè)施的建設(shè)與運行。

（四）各級政府從一般財政收入中補助農(nóng)村污水治理的費用

1.國家扶持資金。以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的經(jīng)濟社會發(fā)展新階段和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，使農(nóng)村污水治理成為各級政府所共同承擔(dān)的責(zé)任。在現(xiàn)有財政體制下，中央財政向地方財政、省財政向縣財政的轉(zhuǎn)移支付力度正在逐年加大，各級政府應(yīng)積極爭取更多的國家扶持資金，統(tǒng)籌用于農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)與運營的資金投入。

2.地方政府扶持資金。目前，我國很多地方都建立了村莊整治專項扶持資金，用于支持村莊整治工作和農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)。地方政府應(yīng)將村莊整治專項扶持資金納入農(nóng)村污水治理資金來源之列，科學(xué)安排，統(tǒng)籌利用。

三、各級政府組織實施責(zé)任

（一）中央政府組織實施責(zé)任

我國的農(nóng)村污水防治，采取環(huán)境保護(hù)部門主管、其他相關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)配合的多頭管理模式。然而，各部門之間溝通渠道不暢、合作機制欠缺，所開展的工作存在不同程度的交叉與重復(fù)[4]。為此，必須根據(jù)農(nóng)村污水治理的特點，采取行業(yè)管理的方式，從中央政府層面明確農(nóng)村污水治理的行業(yè)主管部門，由行業(yè)主管部門統(tǒng)一組織實施，理清相關(guān)部門的管理職能，強化相關(guān)部門的監(jiān)督和配合作用。

中央政府組織實施責(zé)任包括：制定農(nóng)村污水處理原則、法律法規(guī)與出水標(biāo)準(zhǔn)，制定農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)國家規(guī)劃，編寫發(fā)布農(nóng)村污水處理技術(shù)指南，制定農(nóng)村污水處理費核算標(biāo)準(zhǔn)及收繳方法，通過制定相關(guān)措施將農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)內(nèi)容納入干部考核體系。

（二）省、市級政府組織實施責(zé)任

建立農(nóng)村污水治理專項領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)[5]。省、市級政府農(nóng)村污水治理專項機構(gòu)仍采取行業(yè)管理的方式，在明確行業(yè)主管部門的基礎(chǔ)上，由該行業(yè)主管部門統(tǒng)一組織實施。省、市級農(nóng)村污水治理專項機構(gòu)的權(quán)力主要通過以下兩種方式來獲取：一是在以行業(yè)主管部門為主導(dǎo)、其他相關(guān)職能部門為補充的農(nóng)村污水治理體制下，對原有治理職能部門自有權(quán)力的重新整合;二是省、市級通過授權(quán)的方式所授予的、以農(nóng)村污水治理為目的的其他權(quán)力。

省級政府組織實施責(zé)任包括：制定農(nóng)村污水處理地方條例和地方標(biāo)準(zhǔn)，制定地方農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，編制適合當(dāng)?shù)厍闆r的農(nóng)村污水處理技術(shù)指南，細(xì)化農(nóng)村污水處理費制定標(biāo)準(zhǔn)及收繳方法，落實農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)考核機制并開展考核工作。

市級政府組織實施責(zé)任包括：貫徹落實上級政府制定的法律法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)，制定屬地村鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，選取適合屬地村鎮(zhèn)污水處理的技術(shù)，核定當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)污水處理費以及負(fù)責(zé)收繳工作，建設(shè)區(qū)域管網(wǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、經(jīng)濟監(jiān)管、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管和水質(zhì)監(jiān)管。

四、結(jié)語

在農(nóng)村污水治理過程中，相關(guān)理論為各級政府成為農(nóng)村污水治理責(zé)任主體提供了前提和依據(jù)。因此，必須按照責(zé)任設(shè)定的基本要求，明確各級政府的資金統(tǒng)籌責(zé)任和組織實施責(zé)任，從而確保農(nóng)村污水治理工作的快速、高效、有序推進(jìn)。

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