關(guān)于深化農(nóng)村改革的幾個(gè)問題

農(nóng)村改革是全面深化改革的重要組成部分，中央高度重視，社會(huì)各界十分關(guān)注。黨的十八屆三中全會(huì)以來，各級(jí)農(nóng)業(yè)部門認(rèn)真貫徹中央部署，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村改革，各項(xiàng)工作進(jìn)展順利。但必須看到，農(nóng)村改革政策性強(qiáng)、涉及面廣、利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，各方面對(duì)農(nóng)村改革的看法和理解也不盡一致，改革實(shí)踐遇到的新情況新問題很多，需要我們準(zhǔn)確把握中央精神，深入研究農(nóng)村實(shí)際，進(jìn)一步統(tǒng)一思想、廓清認(rèn)識(shí)、明確重點(diǎn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村改革。

我國改革是從農(nóng)村發(fā)端的。三十多年來，我國農(nóng)村改革大體經(jīng)歷了三輪。第一輪，破除人民公社體制，實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，主要是改革農(nóng)村經(jīng)營體制，側(cè)重處理好農(nóng)民與集體的關(guān)系。第二輪，減免、取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，主要是改革農(nóng)村稅費(fèi)制度，多予少取放活，建立農(nóng)村公共服務(wù)制度，側(cè)重處理好農(nóng)民與國家的關(guān)系。伴隨一、二輪改革，還有農(nóng)產(chǎn)品購銷制度改革，徹底取消統(tǒng)購統(tǒng)銷，放開農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和價(jià)格。第三輪，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，主要是改革城鄉(xiāng)分割的二元體制，側(cè)重處理好工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村的關(guān)系。十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出：“必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。”目前，我們正在著力推進(jìn)第三輪改革。

習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)，中國要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)；中國要美，農(nóng)村必須美；中國要富，農(nóng)民必須富。我理解，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的“強(qiáng)、美、富”，是現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)，也是新一輪農(nóng)村改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。農(nóng)村改革涉及方方面面，當(dāng)前，我們要重點(diǎn)研究和解決好四個(gè)方面問題。

關(guān)于農(nóng)村土地制度改革

土地是財(cái)富之母，是農(nóng)民的命根子。在任何一個(gè)國家，土地制度都是一項(xiàng)基本的制度，土地權(quán)益是最大的一塊權(quán)益。翻開中國近代史，可以清楚地看出，我們黨之所以能夠團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大人民取得革命勝利，從根子上說是正確處理了土地問題。目前，世界上絕大多數(shù)國家的土地都是私有私營，個(gè)別國家是公有公營。新中國成立以來，我國的農(nóng)村土地制度安排大體經(jīng)歷了三個(gè)階段：土地改革時(shí)期，土地均分，是私有私營；人民公社時(shí)期，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營，是公有公營；改革開放以來，土地集體所有、家庭承包經(jīng)營，是公有私營。我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度具有顯著的中國特色，這是由國情、農(nóng)情決定的。中國是社會(huì)主義國家，人多地少是最大國情，為了體現(xiàn)公平，不可能實(shí)行土地私有制，土地集體所有是合適選擇；中國要解決十幾億人的吃飯問題，需要發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來提高效率，加上農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的對(duì)象都是有生命的動(dòng)植物，家庭經(jīng)營比較好地適應(yīng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的這些特點(diǎn)。幾十年的實(shí)踐證明，這項(xiàng)制度既打破大鍋飯，解決了效率問題，又保障了各個(gè)農(nóng)戶，解決了公平問題，符合農(nóng)村生產(chǎn)實(shí)際，得到農(nóng)民衷心擁護(hù)，是合理有效的制度安排；但隨著時(shí)代的變化，現(xiàn)在確實(shí)面臨變革需求。

推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，首先要搞清楚，改革的對(duì)象是什么、要解決什么問題。農(nóng)村土地，主要涉及“三塊地”，即農(nóng)戶的承包地、農(nóng)民的宅基地和集體建設(shè)用地。這里，我主要講講農(nóng)戶承包地制度改革問題。

改革開放搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，把土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分開，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶；現(xiàn)在，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行。習(xí)近平總書記指出，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新，并強(qiáng)調(diào)要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系。那么，這三種權(quán)利目前是什么狀況？

關(guān)于所有權(quán)，即農(nóng)村土地歸誰所有。我國農(nóng)村土地90%以上屬農(nóng)民集體所有（還有一部分屬國有，如農(nóng)墾土地），但到底屬哪個(gè)集體所有，情況很復(fù)雜。根據(jù)調(diào)查，目前全國農(nóng)村土地，50%以上歸村民小組集體所有，約40%歸村集體所有，還有約不到10%歸其他農(nóng)民集體所有。許多人以為集體土地就是行政村所有，是不準(zhǔn)確的。

關(guān)于承包權(quán)，即土地承包給了誰。全國94.2%的農(nóng)村土地承包給了農(nóng)戶，主要是按人均分，還有5.8%的土地由集體或是其他主體經(jīng)營。需要注意的是，土地承包主體是作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭，是以家庭為單位，不是分包給每一個(gè)成員。這一點(diǎn)，很多人可能忽視了，這也正是農(nóng)民工進(jìn)城后不能輕易收回其承包地的原因。家庭承包主體地位要依法維護(hù)、不能侵害。

關(guān)于經(jīng)營權(quán)，即土地由誰經(jīng)營。上世紀(jì)80年代初搞包干到戶時(shí)，土地是誰承包誰經(jīng)營，承包經(jīng)營權(quán)是在一起的，承包者就是經(jīng)營者。近年來，隨著農(nóng)村分工分業(yè)和大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，相當(dāng)一部分承包土地的農(nóng)戶不種地了，而是流轉(zhuǎn)給他人耕種。需要指出的是，承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的是一定時(shí)期內(nèi)承包地的經(jīng)營權(quán)，包括流轉(zhuǎn)期內(nèi)的使用權(quán)和收益權(quán)，不是集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)。這種制度安排很好解決了現(xiàn)行經(jīng)營體制與土地流轉(zhuǎn)相容的問題。

當(dāng)前，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，總的方向是“三權(quán)分置、穩(wěn)定放活”，就是落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。其中，關(guān)鍵要做到“兩個(gè)堅(jiān)持”。

一是堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，這是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”。農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村最大的制度，是家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)和前提，也是中國特色社會(huì)主義在農(nóng)業(yè)上的一個(gè)鮮明特點(diǎn)，必須堅(jiān)持。

二是堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，這是維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)鍵，也可以說是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“根”。現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。目前，農(nóng)村土地承包關(guān)系總體是穩(wěn)定的，但也有些地方仍然隨意調(diào)整承包地，甚至違背農(nóng)民意愿，違法收回農(nóng)戶承包地、強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地；對(duì)于土地第二輪承包到期后怎么辦，思想認(rèn)識(shí)也有待統(tǒng)一。要抓緊研究土地承包關(guān)系長久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，推動(dòng)修訂完善相關(guān)法律法規(guī)。

當(dāng)前，承包地的改革主要是做好三件事。第一件事，是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。土地作為要素，需要流轉(zhuǎn)；發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，需要流轉(zhuǎn)土地；農(nóng)民外出務(wù)工，也需要流轉(zhuǎn)土地。但必須明確，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營不能脫離基本國情，應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民轉(zhuǎn)移速度相適應(yīng)，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)技術(shù)裝備水平相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)和主體經(jīng)營能力相適應(yīng)，不是規(guī)模越大越好，更不是進(jìn)度越快越好。根據(jù)我們調(diào)研統(tǒng)計(jì)，近3年土地流轉(zhuǎn)比例每年提高3個(gè)百分點(diǎn)以上，2013年提高了4.8個(gè)百分點(diǎn)，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到26%，流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.4億畝。這表明速度不是主要問題，沒有必要人為加速。土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營要尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持依法自愿有償原則，不能搞大躍進(jìn)，不能強(qiáng)制推動(dòng)、包辦代替、搞一刀切。政府主要搞好指導(dǎo)服務(wù)，引導(dǎo)土地向留在農(nóng)村的農(nóng)戶特別是種田能手流轉(zhuǎn)，防止欲速不達(dá)、走彎路。既要看到方向的明確性，也要看到過程的漸進(jìn)性。

企業(yè)流轉(zhuǎn)土地，要防止非糧化、禁止非農(nóng)化，對(duì)流轉(zhuǎn)土地搞非農(nóng)建設(shè)的，一定要及時(shí)制止糾正。我們歡迎和鼓勵(lì)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)和農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，主要是種苗、飼料、設(shè)施農(nóng)業(yè)、工廠化養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品保鮮儲(chǔ)運(yùn)、產(chǎn)地初加工、收購銷售、開發(fā)四荒等，一般的種養(yǎng)環(huán)節(jié)應(yīng)盡可能留給農(nóng)民，使企業(yè)與農(nóng)民在一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條上合理分工、互利共贏。“老板”下鄉(xiāng)，應(yīng)該是帶動(dòng)老鄉(xiāng)，而不是代替老鄉(xiāng)。

第二件事，是推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。對(duì)承包地確實(shí)權(quán)、頒鐵證，才能讓農(nóng)民真正吃下“定心丸”，才能更好地保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入，也才能讓農(nóng)民更用心經(jīng)營土地，更放心流轉(zhuǎn)土地。2013年中央1號(hào)文件提出，用5年時(shí)間基本完成這項(xiàng)工作。農(nóng)業(yè)部去年選擇了一批縣開展試點(diǎn)，今年選了3個(gè)省整省推進(jìn)，其他各省份至少選1個(gè)縣整縣推進(jìn)；明年進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，難度很大，但一定要做，而且要做好。

第三件事，是開展一系列試點(diǎn)，包括土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保試點(diǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點(diǎn)等。目前正在研究試點(diǎn)方案，要審慎推進(jìn)，同時(shí)要探索建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，核心是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)保護(hù)”，就是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，保護(hù)耕地紅線。這是確保農(nóng)村土地制度改革健康推進(jìn)的兩條“軌道”，只要在這兩條軌道上不“出軌”，土地制度改革就不會(huì)出大的問題。

關(guān)于保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。當(dāng)前，問題表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是征地過程中侵害農(nóng)民土地收益，二是土地流轉(zhuǎn)過程中侵害農(nóng)民決策權(quán)利，三是農(nóng)民進(jìn)城后承包地隨意被收回。為此，第一，要縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善補(bǔ)償辦法、合理確定標(biāo)準(zhǔn)，完善對(duì)被征地農(nóng)民的保障機(jī)制，村委會(huì)不能代替村民小組行使土地所有者的權(quán)利。第二，要確保土地流轉(zhuǎn)過程中不違背農(nóng)民意愿，不搞強(qiáng)迫命令。第三，不能因進(jìn)城落戶而隨意收回農(nóng)戶承包地，也不能以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。舉家進(jìn)城落戶的，在自愿的情況下可以有償收回。即使收回，土地也是集體的，應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包。

關(guān)于保護(hù)耕地紅線。習(xí)近平總書記講，我們的飯碗必須牢牢端在自己手里，我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧。怎么才能端住飯碗？怎么保障國家糧食安全？根本在耕地。對(duì)于保護(hù)耕地紅線，總書記講，耕地要嚴(yán)防死守，保護(hù)耕地要像保護(hù)文物那樣來做，甚至要像保護(hù)大熊貓那樣來做。我們必須嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制，堅(jiān)守耕地紅線，現(xiàn)有耕地面積要保持基本穩(wěn)定。探索在已劃定的基本農(nóng)田基礎(chǔ)上，推進(jìn)劃定永久基本農(nóng)田，實(shí)行更加嚴(yán)格的用途管制。我們計(jì)劃先從大城市周邊做起。守住耕地紅線不僅是數(shù)量上的，還應(yīng)是質(zhì)量上的。現(xiàn)在耕地占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占近補(bǔ)遠(yuǎn)、占水田補(bǔ)旱地等情況普遍存在。工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該盡量不占、少占基本農(nóng)田，特別是花了很大代價(jià)建成的旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和城郊的稻田、菜地，讓城里人也能望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。耕地占補(bǔ)平衡，不僅要數(shù)量平衡，還要質(zhì)量平衡。要加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)、耕地質(zhì)量建設(shè)，加強(qiáng)耕地污染治理和修復(fù)，提高耕地基礎(chǔ)產(chǎn)出水平。

推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，必須積極穩(wěn)妥，有的要搞試點(diǎn)，要堅(jiān)守底線，做到“四個(gè)不能”，就是不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去了，不能把農(nóng)民利益損害了。

關(guān)于構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，出發(fā)點(diǎn)是“兩個(gè)適應(yīng)”，就是要適應(yīng)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新要求，適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力狀況和資源配置新變化。2013年我國農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到55.2%，耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)到59.5%，農(nóng)業(yè)發(fā)展更多依靠科技和機(jī)械；同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力迅速向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，全國農(nóng)民工總量達(dá)2.69億人，其中外出進(jìn)城農(nóng)民工1.66億人，許多地方留鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的大都是婦女和老人，“誰來種地”“怎么種地”的問題已經(jīng)現(xiàn)實(shí)地?cái)[在我們面前。這些新情況新變化，迫切要求加快創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，要注意解決“兩個(gè)問題”，就是既要解決農(nóng)業(yè)問題，又要解決農(nóng)民問題。兩個(gè)問題緊密相連，要同時(shí)考慮，不能顧此失彼。中國國情是人多地少，人多主要是農(nóng)民多。如果單純講農(nóng)業(yè)，單純講效率，土地歸大堆、人為壘大戶、培育大農(nóng)場(chǎng)主，農(nóng)業(yè)問題也許解決了，但如果廣大的農(nóng)民沒有轉(zhuǎn)移出去，沒有真正城鎮(zhèn)化，可能會(huì)導(dǎo)致大量農(nóng)民失地失業(yè)，這將違背改革初衷。從某種意義上講，農(nóng)民問題比農(nóng)業(yè)問題更難解決。中國要防止出現(xiàn)“拉美陷阱”，解決好農(nóng)民問題是個(gè)關(guān)鍵。

我們要構(gòu)建什么樣的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系呢？就是按照習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。重點(diǎn)要把握好以下幾點(diǎn)：

（一）堅(jiān)持農(nóng)戶家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位。廣大承包農(nóng)戶仍將是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的重要基礎(chǔ)和數(shù)量最多的主體，全國2.6億農(nóng)戶，其中2.3億農(nóng)戶承包土地經(jīng)營；承包農(nóng)戶也是其他主體擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的基礎(chǔ)，而且也能進(jìn)一步發(fā)展，有的可以成長為家庭農(nóng)場(chǎng)。目前，全國家庭農(nóng)場(chǎng)87.7萬家。家庭農(nóng)場(chǎng)是承包農(nóng)戶的升級(jí)版，是我們支持發(fā)展的方向。

（二）加快培育多元化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。近年來，種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)、蓬勃發(fā)展，給傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)注入了生機(jī)活力。特別是合作社這幾年發(fā)展迅速，帶動(dòng)了千家萬戶走向大市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，但總體而言，目前各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都還處在起步階段，需要加大扶持引導(dǎo)，采取有效的政策措施培育發(fā)展。

（三）健全完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。越是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，越要發(fā)展社會(huì)化服務(wù)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域由產(chǎn)中向產(chǎn)前、產(chǎn)后不斷擴(kuò)展，分工分業(yè)已是大勢(shì)所趨，尤其是各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)社會(huì)化服務(wù)的需求越來越大、要求越來越高。下一步，要加快構(gòu)建公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項(xiàng)服務(wù)與綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。公益性服務(wù)，關(guān)鍵是健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動(dòng)植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等機(jī)構(gòu)，解決“最后一公里”問題。這幾年，在中央支持和各地努力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)條件建設(shè)有了很大改進(jìn)，但提高服務(wù)能力和質(zhì)量的任務(wù)仍很艱巨。農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務(wù)，要支持經(jīng)營性服務(wù)組織在農(nóng)產(chǎn)品保鮮、儲(chǔ)運(yùn)、加工、銷售環(huán)節(jié)，以及金融保險(xiǎn)、市場(chǎng)信息等方面開展服務(wù)，引導(dǎo)專業(yè)化服務(wù)組織開展病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、農(nóng)機(jī)作業(yè)、農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品流通等服務(wù)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加上農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，將是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的理想格局。

（四）大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。需要特別注意的是，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，應(yīng)以農(nóng)民為主體，絕不能排斥、忽視農(nóng)民。這是人多地少國家農(nóng)業(yè)發(fā)展的普遍規(guī)律。要著力培養(yǎng)造就新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍，培育一大批懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營、善管理的新型職業(yè)農(nóng)民，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)支持政策，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益，讓從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民得到與城鎮(zhèn)職工相當(dāng)?shù)氖杖耄寗?wù)農(nóng)成為體面的職業(yè)，讓“農(nóng)民”從身份稱謂回歸職業(yè)稱謂。如果我國有1億新型職業(yè)農(nóng)民，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)將是另一番天地。今年，農(nóng)業(yè)部啟動(dòng)實(shí)施了新型職業(yè)農(nóng)民培育工程。

關(guān)于健全完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系。農(nóng)業(yè)面臨自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)，具有先天弱質(zhì)性和公共性、基礎(chǔ)性、社會(huì)性，因此，政府必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)，世界各國也都這么做。新世紀(jì)以來，中央不斷加大“三農(nóng)”投入，中央財(cái)政“三農(nóng)”支出從2004年的2626億元，增加到2013年的1.38萬億元，為糧食生產(chǎn)“十連增”、農(nóng)民增收“十連快”提供了重要支撐。但我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)依然薄弱，靠天吃飯的局面沒有得到根本改變，比較效益偏低的狀況沒有得到根本改變，千家萬戶小生產(chǎn)的格局沒有得到根本改變，農(nóng)產(chǎn)品需求剛性增長的態(tài)勢(shì)還在持續(xù)。“四化”之中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是短板、是弱項(xiàng)，迫切需要進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)力度。習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)上講，要加大農(nóng)業(yè)投入力度，財(cái)政再困難也要優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)支出，開支再壓縮也不能減少“三農(nóng)”投入。李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，不管財(cái)力多么緊張，都要確保農(nóng)業(yè)投入只增不減。

健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，根本的是要在完善和創(chuàng)設(shè)政策上下功夫。我以為，當(dāng)前最重要的是完善財(cái)政、金融、價(jià)格“三大政策”，這是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的主體內(nèi)容。

財(cái)政政策方面，主要包括投資和補(bǔ)貼兩大部分。農(nóng)業(yè)投資，主要解決生產(chǎn)力建設(shè)問題，包括農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。這些年來，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)得到長足進(jìn)步，但由于歷史欠賬多，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求缺口還很大。今后，要立足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，千方百計(jì)擴(kuò)大盤子、增加投入總量，同時(shí)強(qiáng)化資源整合，改變目前項(xiàng)目“小、散、亂”的狀況，力爭(zhēng)“十三五”期間集中力量辦成幾件大事，包括大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，提高現(xiàn)代科技裝備水平，提升農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資源保護(hù)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)等。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，主要解決生產(chǎn)者積極性問題，就是要通過財(cái)政補(bǔ)貼、利益補(bǔ)償調(diào)動(dòng)農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧、地方政府重農(nóng)抓糧的積極性。總的政策調(diào)整方向應(yīng)該是，補(bǔ)貼總量不能減，數(shù)量還應(yīng)盡可能增；新增補(bǔ)貼重點(diǎn)向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體、規(guī)模經(jīng)營主體傾斜。在繼續(xù)穩(wěn)定和擴(kuò)大“四補(bǔ)貼”的同時(shí)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)技術(shù)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，增加對(duì)主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，建立主銷區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制。

金融政策方面，金融是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的血液，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的瓶頸，也是新型經(jīng)營主體的苦惱。農(nóng)村金融服務(wù)問題不解決，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就缺少有力支撐。今年國務(wù)院召開了全國農(nóng)村金融服務(wù)經(jīng)驗(yàn)交流電視電話會(huì)議，出臺(tái)了《關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》，我部也下發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)金融支持和服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》，對(duì)建立完善農(nóng)業(yè)金融政策、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)金融服務(wù)都作出了全面部署。創(chuàng)新農(nóng)村金融政策，關(guān)鍵是要發(fā)揮財(cái)政的杠桿作用，推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新，探索金融支農(nóng)的有效途徑。在金融機(jī)構(gòu)上，當(dāng)前的突出問題是機(jī)構(gòu)不匹配，大銀行不下鄉(xiāng)，農(nóng)信社也想進(jìn)城，村鎮(zhèn)銀行等新型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，真正適合農(nóng)民、服務(wù)農(nóng)業(yè)的金融機(jī)構(gòu)太少。下一步，需要豐富農(nóng)村金融服務(wù)主體，鼓勵(lì)建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金、農(nóng)業(yè)私募股權(quán)投資基金和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)業(yè)投資基金；支持組建主要服務(wù)“三農(nóng)”的金融租賃公司，支持開展農(nóng)機(jī)租賃、發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司，允許農(nóng)民合作社開展信用合作試點(diǎn)。在金融服務(wù)上，當(dāng)前的突出問題是抵押物不足。要從擴(kuò)大抵押物范圍等方面入手，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)接受抵押物的積極性。大力發(fā)展農(nóng)村擔(dān)保機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)組建政府出資為主、重點(diǎn)開展涉農(nóng)擔(dān)保業(yè)務(wù)的縣域融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)或擔(dān)保基金，對(duì)新型經(jīng)營主體開展信用評(píng)級(jí)，推廣聯(lián)保貸款，拓寬融資渠道。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)上，當(dāng)前的突出問題是覆蓋品種少、保障水平低。如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)是我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的突出問題。今后要推動(dòng)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，提高保障水平，探索保險(xiǎn)與金融相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，并建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)再保險(xiǎn)制度。

價(jià)格政策方面，價(jià)格是生產(chǎn)的“指揮棒”，是利益的調(diào)節(jié)器；價(jià)格支持政策是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的重要內(nèi)容，對(duì)于穩(wěn)定糧食播種面積、保護(hù)農(nóng)民積極性具有極其重要的作用。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控，既要考慮生產(chǎn)者，又要考慮消費(fèi)者和流通者，既要考慮農(nóng)村人，又要考慮城里人，保持平衡很不容易。既怕不漲價(jià)，農(nóng)民不增收；又怕漲價(jià)，城里人抱怨。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)已進(jìn)入高投入、高成本的發(fā)展階段，國內(nèi)糧食等很多重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)高于國際市場(chǎng)，這也給價(jià)格調(diào)控帶來新的挑戰(zhàn)。近年來，我國建立了水稻、小麥等重要農(nóng)產(chǎn)品最低收購價(jià)政策，玉米、棉花、大豆、油菜、糖料等大宗農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)政策，以及生豬價(jià)格調(diào)控預(yù)案，初步形成了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策體系。但農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制還不完善，還不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要。十八屆三中全會(huì)要求“完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，注重發(fā)揮市場(chǎng)形成價(jià)格作用”。今年，中央決定對(duì)新疆棉花、東北大豆開展目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)。今后要綜合考慮農(nóng)產(chǎn)品供求、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本變化、農(nóng)民生產(chǎn)收益以及物價(jià)指數(shù)和居民承受能力，分門別類研究制定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策。對(duì)于水稻、小麥、玉米等谷物，主要還是著眼于完善最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策；對(duì)于油糖等農(nóng)產(chǎn)品，也要積極探索建立不直接干預(yù)市場(chǎng)的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度；對(duì)“菜籃子”產(chǎn)品，重點(diǎn)是研究建立分類調(diào)控目錄，主要調(diào)控關(guān)系居民日常生活的重點(diǎn)品種，其他由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。

同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的統(tǒng)籌規(guī)劃，提高進(jìn)出口調(diào)控水平，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)“走出去”，利用好兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，既保障供給，又保護(hù)產(chǎn)業(yè)、保護(hù)農(nóng)民。

第四個(gè)問題，關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置

這是新一輪改革的題中應(yīng)有之義，也是重要方面。新時(shí)期農(nóng)村改革能否順利推進(jìn)，很大程度上取決于工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的合理調(diào)整。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在的突出矛盾。城鄉(xiāng)不平衡，是最大的不平衡。眾所周知，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家靠工農(nóng)產(chǎn)品不平等交換，即產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，從農(nóng)業(yè)農(nóng)民那里拿錢發(fā)展工業(yè)、建設(shè)城市，建立了工業(yè)體系，這在當(dāng)時(shí)是沒有辦法的辦法。改革開放以來，我國工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差逐步消除了，但城鄉(xiāng)要素配置剪刀差突出起來，主要是土地、資金、勞動(dòng)力。可以說，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展這么快，在很大程度上是建立在這種要素不平等交換、從農(nóng)業(yè)農(nóng)村獲取廉價(jià)要素資源基礎(chǔ)上的。

土地方面，城市建設(shè)用地、工業(yè)項(xiàng)目用地、開發(fā)區(qū)占地，從農(nóng)村征用了大量土地。征地補(bǔ)償費(fèi)用與市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓收入存在著巨大差距，盡管征地補(bǔ)償費(fèi)用逐年提高，但還是大大低于土地市場(chǎng)價(jià)格，與經(jīng)過開發(fā)后的轉(zhuǎn)讓收益完全不成比例。土地征用和開發(fā)轉(zhuǎn)讓過程中，大量的級(jí)差地租被轉(zhuǎn)移到城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展上。一些縣市土地出讓收入甚至占到財(cái)政收入的50%左右，而用于農(nóng)業(yè)的比重卻很小，這是一個(gè)不平等交換。

勞動(dòng)力方面，應(yīng)當(dāng)看到，國家制定了若干保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的政策性文件，農(nóng)民工工資水平在逐年提高，社會(huì)保險(xiǎn)也在逐步完善。但與城市職工相比，農(nóng)民工工資還是偏低，社會(huì)保障覆蓋面偏小，水平也是偏低的。許多農(nóng)民工得了大病、受了工傷、干不動(dòng)了，不得不回到老家，真正是“把青春獻(xiàn)給城市，把負(fù)擔(dān)留給農(nóng)村”。從同工不同酬、不同保障的角度測(cè)算，農(nóng)民工每年為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展積累的資金數(shù)量也是巨大的。這也是一個(gè)不平等交換。

資金方面，一方面，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)積累的有限資金轉(zhuǎn)為存款大量流入城市，流入工商項(xiàng)目，而農(nóng)業(yè)發(fā)展特別是農(nóng)村的規(guī)模種養(yǎng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)缺乏資金支持，農(nóng)民貸款難。另一方面，農(nóng)民貸款融資成本又比城市高。農(nóng)村信用社是農(nóng)業(yè)貸款的主力軍，占農(nóng)戶貸款的90%以上，為了鼓勵(lì)信用社增加貸款，不得不給信用社一個(gè)利率上浮的政策。至于農(nóng)民為了生產(chǎn)急需去“抬錢”，借用地下錢莊和“抬會(huì)”的錢，所付的利息就更高了，有些差不多等于“高利貸”。這實(shí)際上又是一個(gè)不平等交換。

要素向哪里積聚，哪里就能發(fā)展得快。現(xiàn)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后，從很大程度上講，主要是由于要素的流失。因此，要增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力和實(shí)力，就必須解決要素不平等交換問題，并在國家的調(diào)控和引導(dǎo)下，進(jìn)一步使要素逐步向“三農(nóng)”傾斜。現(xiàn)在，我國已經(jīng)到了以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，也完全有條件構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。

推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，總的方向是建立平等的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。基本要求是全面維護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益。核心要做到“三個(gè)保障”，即保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，保障金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。重點(diǎn)任務(wù)是推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。應(yīng)建立健全農(nóng)村基本公共服務(wù)制度框架，逐步實(shí)現(xiàn)公共資源城鄉(xiāng)均衡配置，讓公共財(cái)政的陽光更多向農(nóng)村普照，公共設(shè)施建設(shè)更多向農(nóng)村延伸，公共服務(wù)更多向農(nóng)村覆蓋，最終實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化。

此外，深化農(nóng)村改革，還要努力增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。在保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，探索股份合作等多種經(jīng)營方式，激活農(nóng)村資產(chǎn)、資源、資金等各類生產(chǎn)要素潛能，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的比重。要有序開展農(nóng)村集體資產(chǎn)、農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地及房屋產(chǎn)權(quán)等方面的改革試點(diǎn)，推動(dòng)征地制度改革，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

全面深化改革是時(shí)代主題，是中央的要求，各級(jí)農(nóng)業(yè)部門和廣大干部職工，都要積極參與改革，履職盡責(zé)推進(jìn)農(nóng)村改革，在工作中增強(qiáng)改革創(chuàng)新意識(shí)。要深入了解農(nóng)情，加強(qiáng)調(diào)查研究，敏銳關(guān)注、深入分析、科學(xué)闡釋、有效應(yīng)對(duì)新情況新問題；深入學(xué)習(xí)政策，準(zhǔn)確把握政策尺度，加強(qiáng)政策解讀和宣傳，使社會(huì)各界的思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到中央的決策部署上來；強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，抓好政策創(chuàng)設(shè)，把各方面力量凝聚起來，爭(zhēng)取創(chuàng)設(shè)有利政策并落到實(shí)處；狠抓工作落實(shí)，對(duì)所負(fù)責(zé)的改革分工任務(wù)排出時(shí)間表，確保按時(shí)完成、取得實(shí)效。