充分發揮村委會在推動土地適度規模經營中的作用

引導和推動農村土地承包經營權流轉，積極發展多種形式的適度規模經營，是順應農村勞動力結構變化的必然趨勢，是轉變農業發展方式、加快農業現代化進程的有效途徑。按照欣榮副部長的要求，最近我們組織調研組赴江津區龍華鎮，重點就村委會與推動農村土地適度規模經營的關系問題進行了專題調研。報告如下。

一、基本情況

重慶市江津區龍華鎮距江津主城區21公里，幅員84.81平方公里，轄8個村，總人口42764人，其中農業人口36540人、占85.5%，是典型的農業鎮，也是全市農村土地流轉較多、管理相對規范、適度規模經營成效比較明顯的鎮之一。

龍華鎮設有土地流轉服務機構1個、村土地流轉服務站8個，8個村村民土地主要委托村委會統一流轉（其中有3個村存在農戶自行流轉行為，面積650畝，占總流轉面積的2.7%）。截至目前，共有3234戶委托村委會流轉土地，占該鎮農戶總數14159戶的22.8%；受托的51222畝承包地已流轉23832畝，流轉度46.5%，簽訂合同12487份，其中流轉給農業企業20360畝、占已流轉面積的85.4%，其余流轉到種養大戶，土地用途均為種養殖業。2012年，8個村委會共調處各類土地糾紛288起，有效化解了矛盾，維護了穩定。

近幾年，龍華鎮通過推動農村土地流轉和農業規模經營，農業農村出現了新的積極變化。一是生產要素重組，觀念形態轉變。引入了城市工商資本投入農業規模經營，帶來了資金、技術等生產要素，潛移默化地提高了農民對現代農業的認識，使農民進一步解放了思想、轉變了觀念。二是農民收入增加，生活水平提高。土地流轉前，農民自主經營，平均每畝純收入約500元；土地流轉后，通過適度規模經營，平均每畝純收入約900元，同時農民還可以外出務工或到本地農業企業打工，年收入上萬元，生活水平逐步提高。三是發展方式轉變，產業初具規模。土地流轉后，促進了農業的區域化布局、規模化種植、集約化經營、合同化銷售，加速了農業的現代化發展。全鎮企業累計投入2.06億元，建成了優質晚熟柑橘6000畝、無公害蔬菜1萬畝、生態畜禽養殖場9個以及其他多種初具規模的農業產業。四是新型主體增多，城鎮化率提高。適度規模經營催生、培育了農村新型經營主體（專業大戶、農業龍頭企業、農民合作社、家庭農場等），龍華鎮僅農業企業就達到23家。同時帶動農村勞動力轉移，部分農民轉變為城鎮居民，城鎮化率明顯提高。

二、村委會在推動農村土地適度規模經營中的做法

調研看，這些年龍華鎮之所以規模經營發展較快，現代農業推進有力，主要得益于農村土地承包經營權的快速流轉。這其間，村委會發揮了重要作用。

一是宣傳動員，組織引導。村委會通過村民會議、村民代表會議等，向當地農民宣傳開展適度規模經營的法律法規、方針政策，啟發、動員農民開展土地流轉，引導推進適度規模經營。龍華鎮8個村的村委會召開村民會議和村民代表會議動員和宣傳土地流轉，農民支持率高達80%。

二是改善環境，創造條件。村委會組織建設公路、人行便道，整治基本農田、水利設施等，提升農業生產基礎設施的整體水平，為吸引業主、推進土地適度規模經營創造了條件。據調查，江津區龍華鎮適度規模經營推進有力，主要得益于近年來村委會充分利用政府的1.5億元資金，開展道路、水利、農業產業發展、農業綜合開發、土地整治等工程建設，為適度規模經營打下了基礎、創造了條件。

三是橋梁紐帶，提供服務。多數農民由于政策不明、信息不暢、害怕程序繁雜、畏懼風險等原因，愿意先將土地交給村委會，再委托村委會面對市場統一流轉。農業企業、經營大戶等業主在開展適度規模經營時，不愿進行難度大、成本高的一家一戶土地流轉模式，更愿意直接向村委會流轉自己所需要的土地。村委會在二者之間起到了橋梁和紐帶作用。據統計，江津區龍華鎮97.3%流轉土地經過村委會而流轉。同時，在土地流轉過程中，村委會為農戶和經營業主辦理相關手續、證明文件，為產業發展提供生產、管理、技術、信息等，為村民流轉土地確認面積和范圍、確定補償標準、索取土地流轉金、簽訂合同等提供相關服務。

四是調處糾紛，維護權益。單個農戶在適度規模經營中遇到利益沖突時處于弱勢地位，當利益受到侵犯時，村委會是他們的“靠山”。經營業主在經營過程中也可能遇到農民非法解除承包合同、強行改變土地用途等利益受到損害的情況。村委會在農民和業主中間扮演“中間人”角色，平衡二者之間的利益關系，尋求最佳結合點。據調查，江津區龍華鎮的村委會成功調解了二者之間85%的土地流轉糾紛。

三、調研中發現的主要問題

雖然目前村委會在推進土地適度規模經營中發揮了積極作用，但也還存在的一些困難和問題。

（一）工作不夠主動。村委會大部分成員既是管理者，又是經營者（農民或者大戶），身兼數職，精力有限；村干部待遇普遍較低，推進適度規模經營沒有專門的經費補貼，工作的主動性、積極性不夠。同時，村委會成員大部分是本村農民，文化水平低，思想認識、專業水平、對外溝通能力有限，難以勝任推進適度規模經營中的多項工作，多數都是被動接受上級安排，部分工作呈現低層次和低水平的現象。

（二）調控手段乏力。雖然《土地管理法》第三十七條第三款規定“承包經營耕地的單位或個人連續二年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地”，但隨后頒布的《農村土地承包法》第二十六條規定“承包期內，發包方不得收回承包地”，并且明確收回的特殊情形也不包括“連續二年棄耕拋荒”，同時，國務院辦公廳《關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》（國辦明電發〔2004〕21號）規定“堅決糾正對欠繳稅費或土地拋荒的農戶收回承包地”。一些村干部反映，少數農戶外出后，不愿意將土地流轉出來，有的甚至摞荒，村委會既不能代表集體收回承包地，也不能強行要求其流轉，導致一些地方出現了“插花地”、“釘子戶”等棘手問題，不利于土地合理利用和規模經營發展。據調查，全市80%的村都存在類似問題。

（三）農民收益單一。目前村委會所做的工作，主要是將土地單純地流轉給經營業主，在農民參股、合股等方面創新不夠。土地規模經營帶來的收益全部為土地經營權承接方所有，農民只獲得微薄的土地流轉金。據調查，龍華鎮目前還沒有一家實質性的股份合作利益分享經營單位。

（四）缺乏科學規劃。村委會常常是實行 “按需流轉”，業主需要多大面積就流轉多大面積，需要哪片土地就流轉哪片土地，誰出的價格高就流轉給誰。而不是立足資源、面向市場制定規劃，有選擇性地流轉，也未對經營業主綜合實力以及發展規劃進行科學合理的評估，致使部分地方土地流轉布局不合理、整體發展不平衡、部分經營主實力不濟走向破產等。

四、幾點建議

現階段，我國農村土地流轉行為具有自發性、隨意性和盲目性。如何充分發揮作為主體力量之一且與農民聯系最為緊密的村委會的作用，使其在引導農村土地承包經營權有序流轉、推動多種形式的適度規模經營方面發揮更為有效的作用，我們認為，需要在以下幾方面采取措施。

（一）擴權賦能。村委會具有“準行政機關”特征，在推進適度規模經營過程中，基層政府應賦予村委會更大的引導服務職能權利，使其逐步成為土地流轉主要中介。完善鄉鎮土地流轉服務機構職能，發展壯大村土地流轉服務機構，把該機構作為村委會推進適度規模經營的主要平臺，建議凡是有土地適度規模經營的村都應設立村土地流轉服務機構，對條件成熟的村還可以培育農村土地承包經營權流轉中介組織。加大扶持力度，對村土地流轉服務機構硬件設施、相關經費給予保障，并選出有能力、有文化、有干勁、有影響力的村干部負責相關工作。

（二）出臺政策。國家相關部委盡快制定推動土地流轉、適度規模經營的文件，明確村委會在推進適度規模經營中的職能和作用。制定土地承包經營權流轉的具體操作規程，進一步完善土地流轉信息、合同、登記、備案等各項管理制度，完善與之相匹配的法律法規以及一系列科學的評估測算體系，讓村委會在具體操作過程中有據可依、有章可循。

（三）科學規劃。鄉鎮政府要指導村委會制定完善產業發展規劃，規劃要與國家、省市以及區縣的農業產業發展規劃一致，符合可持續發展要求和當地群眾的意愿。完善適度規模經營的準入機制，嚴禁非農、非糧產業違規流轉土地。項目的選擇要與村產業發展規劃相符，通過村民會議或村民代表會議決定在本村開展適度規模經營的業主以及產業項目，杜絕盲目引進企業、產業發展不力等現象發生。

（四）加強指導。各級政府加大對村委會干部和農民的教育引導，促其轉變觀念，加深對土地流轉的認識，正確合理對待土地適度規模經營。相關行政主管部門要切實履行職責，做好農村適度規模經營的指導、管理和服務工作，為村委會開展工作簡化繁瑣程序，提供便捷通道。結合各地實際，對村委會推進工作進行分類指導，先選擇條件成熟的村開展試點，樹立典型，示范推進。

（五）創新模式。加大財政投入，對村委會推動農村土地適度規模經營的，給予一定的工作經費；對業績突出的，給予以獎代補。制定優惠政策，引導農民主動開展土地流轉。創新流轉模式，要求村委會把開展農村土地股份合作模式作為流轉土地的重要方式，讓村委會或者農民入股，做到既能促進產業發展，又能共同獲利。

（六）加強監管。建立村委會推進適度規模經營的監管機制，對城市工商資本下鄉流轉土地開展適度規模的，實行申請制、風險預警制，對其經營范圍、經營管理能力、誠信度等進行嚴格的資質審查，防止“圈地”行為和擅自改變土地農業用途，保護農民土地權益不受侵害。建立村委會推進適度規模經營長效機制，加強對產業發展情況的跟蹤和督促。鄉鎮政府要定期對村委會推進適度規模經營情況進行全面把握，開展業績評價，實行獎懲掛鉤。