關于瑪河流域農業用水制度的新思考

[摘要]在西部干旱地區，水資源的稀缺成為農業發展主要的約束。本文通過對瑪納斯河流域農業生產用水現狀分析，發現了現階段流域農業用水面臨的主要問題，并針對相應的問題提出了促進流域內農業可持續發展的用水思路和具體解決措施。

[關鍵詞]農業;水資源;制度;創新

[中圖分類號]F323.213 "[文獻標識碼]A "[文章編號]1009—0274（2015）03—0041—04

[作者簡介]譚周令，男，石河子大學經濟與管理學院碩士研究生，研究方向：農業經濟學;李萬明，男，石河子大學綠洲社會經濟與屯墾研究中心教授，研究方向：農業經濟學;劉磊，男，石河子大學經濟與管理學院碩士研究生，研究方向：農業經濟學。

一、引言

人們在進行傳統農業生產方面的研究時，對于生產函數的確定之中，經常把技術、資本、土地、從業人員作為影響產出的主要變量。換個角度講，也就意味暗含著只有技術、資本、土地、從業人員為稀缺性的資源，其他資源都是取之不竭的假說[1]。而在現實的農業生產之中，由于傳統農業嚴重地依附于土地，所以土地這一要素又被認為是最稀缺的，是農業生產安排的最大約束。但是，在新疆等西部地區，情況往往與傳統認識不一樣。傳統觀點認為，由于土地對于農業生產是難以替代的，所以土地制度決定了農業制度，進而對整個社會的制度決定都產生了一定的影響。而在西部干旱地區，水資源替代了傳統意識之中土地的重要程度。水資源成了制約西部干旱和半干旱地區農業發展的主要因素。在這些地區，水資源對于農業發展的約束性大大強于土地對于農業的約束力，進而造成了農業生產函數的進一步改變，對于相關地區農業制度的安排也必將產生影響。

新疆瑪納斯河流域（北緯43度27分～45度21分，東經85度1分～86度32分）面積廣闊，土地資源豐富，是北疆重要的農業基地。但是流域內氣候干旱，水資源蒸發、徑流損耗嚴重，年平均降水量在 110～200毫米之間，但是年均蒸發量卻在1600～2000毫米之間。農業生產上對于水資源的需求呈剛性，因此，在瑪河流域內，水資源成了阻礙農業發展的最大約束。以八師石河子墾區為例，墾區內耕地面積占土地面積的40.77%，而現階段年均農業灌溉用水卻占總抽取量的92%以上。土地資源能夠進一步在農業生產方面擴充開發以支持農業發展，卻受到水資源的巨大約束。傳統上，為了解決農業水資源不足，人們往往采用挖掘溝渠從河道引水、修建水壩攔截徑流、打井抽取地下水等方式以增加農業用水量。但是，這些水利工程已經面臨巨大的成本約束以及一系列生態、社會問題和政府強制約束而難以成功實施。而且，由于西部干旱半干旱地區的氣候地理特征，導致水資源蒸發量巨大、地下滲透嚴重，傳統水利工程在水資源運送上耗損嚴重。如何進一步緩解水資源壓力，促進流域內農業進一步發展？要解決此方面的問題就必須對傳統農業農業水資源配置制度進行創新。

二、現階段流域農業生產用水問題分析

瑪納斯河流域是具有代表性的內陸河流域，經過多年發展，已被開墾為我國第四大灌溉農業區，隨著工業化和城鎮化的發展，一系列生態問題逐步顯現，包括：水土流失、土壤次生鹽堿化、河流斷流、尾閭湖干涸等[2][3][4][5][6][7][8]。

流域水資源在管理方面存在很大的問題。瑪納斯河流域地跨兵地四個行政區域，兼顧居民生活用水、生態用水、農業用水以及工業用水的供給。由于各個用水主體都以自己的利益為中心，難以達到對于流域水資源的綜合、協同管理。在流域內，不僅存在隸屬于新疆維吾爾自治區水利廳的新疆水利廳瑪納斯河流域管理處，而且還存在隸屬兵團第八師的兵團石河子瑪管處[9]。難以形成真正的權威管水機構，經常造成“多頭管水”的混亂局面。雖然，流域內擁有關于如何分配水資源的用水協議和協調上下級水資源配給的《瑪納斯河章程》，但是實際情況卻是水利工程的控制方對于水資源享有絕對的控制權。流域內仍不具備具有完全法律效力的水資源管理體制，難以對各個利益部門的不當行為進行規范管理和約束。

在流域內，政府等有關部門對于水資源產權的管制過于僵化。流域內農業用水往往實行定量配給制度，大約每畝土地定量灌溉用水為400立方米，流域內年均農業用于灌溉的總用水量平均為13.64億立方米。流域內農業灌溉用水和其他用水結構如表1所示。

政府雖然在大力提倡節約用水和不斷推行節水灌溉農業，但是由于水資源產權管制難以放松，農民節約出來的水資源往往是白白流失，難以讓自身得到切實的好處，而且還要花費巨資進行節水技術的投入。所以，在這種情況下節水農業難以得到大面積推行，節水效果并不明顯。實際上，在流域內，絕大部分農戶仍然實行的是傳統的大水漫灌、溝灌式的灌溉方式，而對于技術含量較高、節水效果明顯的滴管技術的使用卻較少。流域內農業用水價格低廉，由石河子瑪管處的場口水價的相關數據顯示：1990～1994年，兵團農業用水水價為1.26～2.26分/m3，沙灣和石河子鄉水價分別為0.05分/m3和0.36～0.6分/m3;1998年至今，水價仍然按照1998年的標準進行收費，自治區用水水價為1.35分/m3，兵團、沙灣縣、石河子鄉以及新湖農場用水價格分別為7分/m3、0.1分/m3、2.16分/m3和3.5分/m3。而石河子瑪管處供水成本為9.5分/m3。從以上價格變化可以看出，雖然價格呈現出一定的上升趨勢，但是仍處于較低水平，供水成本遠遠大于出賣水資源所得的收益。在這種水價模式下，難以產生有效的節水激勵以及對水利設施維護進而促進水資源的再生產都有不利的影響。

三、流域農業水資源優化思路

可以從兩個方面促進瑪河流域內水資源優化高效利用，即技術手段的改良和制度方面的創新。無可否認，技術手段可以切實解決一部分流域內水資源水利工程方面的問題，但是當達到技術瓶頸時，制度手段就成了問題解決的主要突破口。在瑪河流域，農業水資源產權方面的問題是導致水資源低效利用的主要因素。對于水資源來說，國家享有其絕對的權力。我國《水法》規定“水資源歸國家所有”。所有權指主體與財產在法律上的歸屬關系，而產權主要表示一種使用、轉讓和分享剩余收入的權力，是一種“人與人”之間的作用關系[11]。因此，本文所探討的農業水資源產權并不包括水資源的所有權。

流域內農業水資源在產權管理方面最大的問題是對于產權的管制。由產權管制理論可知，當外部權威強制性的對產權進行管制的時候，那么原來產權就會有部分權利流失在公共領域之中，造成租值損耗。瑪河流域的農業水資源產權管制極其嚴格，水資源的大部分剩余控制權和剩余索取權都受到強制性的約束。在水資源每畝400立方米的配給情況下，難以形成對于農戶的節水激勵，即使在強制性地促進節水技術的推廣，由于節約的水與農民沒有任何關系，因此激勵效果不明顯。反之，適當放開政府等相關部門對于水資源的產權管制，讓農戶擁有水資源的剩余控制權和剩余索取權，并允許其自由進行交易，那么原來外在的強制節水命令就會轉變為內在的節水激勵。農戶等經濟主體會在一定的成本約束下盡力采用節水措施，從而在保證生產的情況下，通過節水措施的投入節約出額外的水資源而獲得交易得利。從而，在本質上解決了農業水資源在農戶利用這一階段低效配置的缺陷。

其次，在現階段瑪河流域水資源的管理方面，由于機構重復、冗余，導致難以形成強有力的核心機構對水資源進行管理。由于瑪河流域貫穿兵團和地方四個行政區域，本身各個利益主體之間相互協調就存在困難，而且水管部門還分為兵團瑪管處和自治區瑪管處，這就容易導致雙方各自以自身利益為主而過度利用水資源，造成管理進一步混亂和水資源浪費。因此，要解決“多頭管水”效應，就必須要對現有的管理進行強有力的改革。首先要突破既定的利益格局，以強制力推行變革，逐步合并水管部門。通過在一定的關鍵結點建立水資源管理的中心化組織，達到對于水資源的高效、合理的管理。而且，一旦瑪河流域水資源核心管理中心化組織一旦形成，那么就必定能夠建立起一套有法可依、執法必嚴的制度和程序，減少原來“誰掌握水利樞紐誰就有控制權”的情況。一旦具有法律基礎的執行程序建立起來，對于水資源的配置都有既定的程序可循，那么在一定程度上可以減少尋租行為的發生，減少資源在非生產行為方面的損耗。

四、流域農業水資源優化方式

2014年5月，新疆首個位于瑪納斯縣塔西河流域管理處包家店水管所的水權交易中心業已投入使用，農民可將節約的水量通過水權交易中心以5倍價格進行轉讓。這是新疆率先推行的農業水權自由交易中心試點工程，表明農業水資源配置正在通過運用部分市場功能進行高效調控。據相關專家測算，實行水權交易中心試點，僅包家店每年就可以達到3600萬立方米的農業節水量。可見市場管理對于農業水資源優化配置具有重要的作用。但是，市場并不是萬能的，我國的“水市場”仍舊是一個準市場[12]，需要多方力量的不斷平衡作用，才能達到水資源的最優配置。

（一）水資源產權管制松緊結合

由產權管制放松理論可知，產權管制放松就是將原來產權集合之中的被強制剝奪的部分重新賦予給分散決策個體[13]。通過分散決策替代整體統一決策，從而達到減少決策失誤，節約成本的目的。這里所指的產權管制放松主要放松的是剩余控制權和剩余索取權。把剩余控制權和剩余索取權還給農戶，并允許農戶之間，農戶與其他機構之間進行水權的有償轉讓。但是，由于我國市場發育的不完善以及水市場的準市場特點，使水權市場是不可能完全開放，必須在核心部分受到一定管制。在一級水權市場上，應該由政府權威機構主導，建立核心水管部門，以公平為準則進行流域水資源的分配。在二級水市場，各個分水機構應該以農業生產規模等指標進行評估，以確定水資源的使用量。當水資源分配到農戶手里的時候，我們稱之為三級水權，此時，水權市場就可以完全開放，農戶可以通過將節約出來的水通過交易中心以規定價格進行自由轉讓使水資源流向邊際生產力更高的部門，不但可以促進水資源高效利用，還可以讓農戶達到盈利的目的。

（二）管水機構中心化

現階段，馬河流域水資源管理主要面臨的問題就是管理部門分散，管理效率低下等問題。建立中心化的流域水資源管理機構可以對于水資源進行統一管理，而且在做決策方面也不會受到各個其他管水機構的限制，更加有利于水資源的合理、高效調配。因此，現階段改革就必須要有壯士斷腕的決心對多余的管水機構進行合并、撤除。最終形成流域內核心水資源管理部門。并且，一旦核心形成，對于后續水資源濫用、超用以及非法取水等行為也可以進行良好的監督和懲處。

（三）水價形成方面的制度創新

現階段流域水價普遍偏低，難以形成節水激勵和維持水利設施的再生產能力。但是，水價太高，也會不斷加重農戶負擔，甚至對于農業生產也會有毀滅性的打擊。對于水資源價格方面，可以采用科學、合理的定價制度來確定一個合理的水價。在流域內，可以采用水價聽證制度來確定合理的水價，水資源供給方面和水資源的需求方面在一定的時間召開水資源價格聽證會，在雙方不斷談判的基礎上形成雙方都可以接受的合理水價。其次，在三級水權市場上也可以統一實行水權拍賣制度，讓水資源的價格由市場決定。

（四）監督方面政府與民間組織相結合

要達到高效、合理、可持續用水，在水資源配給以及對其使用前后進行監督就必不可少。對于水資源配給和使用前后的監督主要包括是否有水資源分配不均、是否有尋租違紀現象，以及水資源不合理使用和水資源污染等方面。對于水資源配給公平以及分水機構尋租等現象，可以通過設立內部檢查機構以及促進民間用水協會等組織的形成以加大監督力度，從外部和內部同時打擊。對于水資源不合理使用以及水資源污染等方面，一方面政府處罰力度的威脅和民間組織的監督可以做到事前預防;另一方面，政府可以通過稅收等處罰性措施進行事后保障，與民間監督和輿論相結合在一定程度上減少“良心效應”的影響。

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責任編輯：彭銀春