袁世凱裁革陋規“藥方”難奏效

43歲的袁世凱，在接任直隸總督兼北洋大臣剛滿10個月時，又在全國大大地曝了一回光。

這回是反腐倡廉。

最高領導核心光緒皇帝，于1902年9月12日為此發出文件，要求全國各省立即推廣袁世凱在直隸的做法，“將各項‘陋規’一律裁革，仍酌定‘公費’，以資辦公，務期弊絕風清，認其考查屬吏，俾吏治蒸蒸日上，用副朝廷實事求是之至意。”

“陋規”已經堂而皇之地存在了200多年。這個奇怪的詞，如同奇怪的大清官場，充滿了自相矛盾：“陋”，說明其本就不應該存在，而“規”卻又說明其實際上已經成為了一種規則。

所謂“陋規”，大致有三類：第一類是在正項財政收入之外，非典型的政府創收：比如以銀子熔化損耗為理由征收的“火耗”，及在政府壟斷的食鹽銷售上的搭車收費。第二類就是中央機關的干部向地方干部、上級官員向下級官員收取的禮金，一般一年兩次，名義上是夏天的高溫費（“冰敬”）及冬天的取暖費（“炭敬”）。第三類是在正常的辦事費用之外，向下級官員及民眾收取的額外費用。比如各州縣衙門在經手刑事民事訴訟時收取的各種名目繁多的費用。這類“陋規”，因為與公共服務緊密捆綁，與民眾的日常生活息息相關，因此也最容易激起民憤，常常被當作反腐倡廉的對象。

據袁世凱麾下的“直隸調查局”統計，僅在直隸的司法系統中，涉及訴訟相關的“陋規”就不少，其中，民事訴訟要繳納狀紙費、代書費、投狀費、差費、堂費、房費、上控費等7 種；刑事訴訟則要繳納狀紙費、代書費、投狀費、驗傷及驗尸費、踏勘費、差費、房費、堂費、上控費等9種（《直隸調查局法制科第一股調查書》）。

與民相關的司法部門的“陋規”，則直接加速了司法的腐敗，成為破壞地方維穩的罪魁之一。 “陋規”之害，其實在體制內外人所共知，但要廢除卻很難，因為其不僅涉及反腐倡廉，更涉及公務員工資過低以及中央地方財稅制度不合理等制度設計的先天問題。

盡管改革相當艱難，但試圖吃螃蟹的人還是有的。最著名的就是雍正皇帝，他試圖用“火耗歸公”、高薪養廉的辦法，將暗收的“陋規”變為公開的收費，給官員發放養廉銀彌補辦公開支，并且將收支分離、均納入財政監控體系，一度十分見效。但是，落后的財政體系并不能確保行政經費的暢通，地方行政首長包干行政費用，令其始終具備強大的收費沖動，況且，隨著政務的不斷推行和物價的上漲，養廉銀根本就不夠。

到了洋務運動時期，曾國藩、左宗棠、沈葆楨等地方大員，都試圖在轄區內對“陋規”宣戰，辦法依然是裁革陋規，改收“公費”，但效果并不好。

1901年，大清國啟動新政改革時，兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞多次聯名上奏，提出改革的思路。在他們的第二份會奏中，詳細闡述了反腐倡廉之策，提出建議：一方面要提高公務員工資待遇，“重祿以養其廉”，“杜乞貨苞直之習”；另一方面清理整頓“陋規”，將暗收的“陋規”轉為明收的“公費”。

袁世凱的藥方，依然是取締陋規、改收公費。他發給中央的報告，題目就是《整頓吏治、請將各項陋規一律酌改公費》。

在這份報告中，袁世凱首先分析了“陋規”對整個體制的危害，認為“陋規”比賄賂等危害更大，因其“明目張膽，昌言不諱，與之而儼成為例，取之而不覺其非。”

袁世凱的辦法，就是將直隸境內各道府廳州的所有“規費”全部納入統一管理，然后給各道府廳州按照擬定的標準每月發放“公費”。收支兩條線都實行統一管理后，“道府廳直隸州不準與所屬州縣有分毫私相授受之事，倘敢巧立名目，藉端斂派，及不肖州縣設計饋獻，嘗試逢迎，均準隨時據實稟揭。查實后，按贓私例嚴參治罪，其別經發覺者與受同科。”

袁世凱對此相當樂觀：“如此一轉移間，代曖昧為光明，廉吏既不病難為，墨吏更無所借口。”

然而，袁世凱的樂觀并沒能持續多久，在他離開直隸上調中央之后，這些政策就再度變味，官員們在領取公費的同時，又開始變相地收取陋規。在缺乏外部監督的體制之下，權力對金錢的欲望必定是無限的。這種饕餮，靠一點點“公費”作為祭品，怎么可能吃飽呢？？笪（雪珥）