袁世凱裁革陋規(guī)“藥方”難奏效

43歲的袁世凱，在接任直隸總督兼北洋大臣剛滿10個(gè)月時(shí)，又在全國大大地曝了一回光。

這回是反腐倡廉。

最高領(lǐng)導(dǎo)核心光緒皇帝，于1902年9月12日為此發(fā)出文件，要求全國各省立即推廣袁世凱在直隸的做法，“將各項(xiàng)‘陋規(guī)’一律裁革，仍酌定‘公費(fèi)’，以資辦公，務(wù)期弊絕風(fēng)清，認(rèn)其考查屬吏，俾吏治蒸蒸日上，用副朝廷實(shí)事求是之至意。”

“陋規(guī)”已經(jīng)堂而皇之地存在了200多年。這個(gè)奇怪的詞，如同奇怪的大清官場(chǎng)，充滿了自相矛盾：“陋”，說明其本就不應(yīng)該存在，而“規(guī)”卻又說明其實(shí)際上已經(jīng)成為了一種規(guī)則。

所謂“陋規(guī)”，大致有三類：第一類是在正項(xiàng)財(cái)政收入之外，非典型的政府創(chuàng)收：比如以銀子熔化損耗為理由征收的“火耗”，及在政府壟斷的食鹽銷售上的搭車收費(fèi)。第二類就是中央機(jī)關(guān)的干部向地方干部、上級(jí)官員向下級(jí)官員收取的禮金，一般一年兩次，名義上是夏天的高溫費(fèi)（“冰敬”）及冬天的取暖費(fèi)（“炭敬”）。第三類是在正常的辦事費(fèi)用之外，向下級(jí)官員及民眾收取的額外費(fèi)用。比如各州縣衙門在經(jīng)手刑事民事訴訟時(shí)收取的各種名目繁多的費(fèi)用。這類“陋規(guī)”，因?yàn)榕c公共服務(wù)緊密捆綁，與民眾的日常生活息息相關(guān)，因此也最容易激起民憤，常常被當(dāng)作反腐倡廉的對(duì)象。

據(jù)袁世凱麾下的“直隸調(diào)查局”統(tǒng)計(jì)，僅在直隸的司法系統(tǒng)中，涉及訴訟相關(guān)的“陋規(guī)”就不少，其中，民事訴訟要繳納狀紙費(fèi)、代書費(fèi)、投狀費(fèi)、差費(fèi)、堂費(fèi)、房費(fèi)、上控費(fèi)等7 種；刑事訴訟則要繳納狀紙費(fèi)、代書費(fèi)、投狀費(fèi)、驗(yàn)傷及驗(yàn)尸費(fèi)、踏勘費(fèi)、差費(fèi)、房費(fèi)、堂費(fèi)、上控費(fèi)等9種（《直隸調(diào)查局法制科第一股調(diào)查書》）。

與民相關(guān)的司法部門的“陋規(guī)”，則直接加速了司法的腐敗，成為破壞地方維穩(wěn)的罪魁之一。 “陋規(guī)”之害，其實(shí)在體制內(nèi)外人所共知，但要廢除卻很難，因?yàn)槠洳粌H涉及反腐倡廉，更涉及公務(wù)員工資過低以及中央地方財(cái)稅制度不合理等制度設(shè)計(jì)的先天問題。

盡管改革相當(dāng)艱難，但試圖吃螃蟹的人還是有的。最著名的就是雍正皇帝，他試圖用“火耗歸公”、高薪養(yǎng)廉的辦法，將暗收的“陋規(guī)”變?yōu)楣_的收費(fèi)，給官員發(fā)放養(yǎng)廉銀彌補(bǔ)辦公開支，并且將收支分離、均納入財(cái)政監(jiān)控體系，一度十分見效。但是，落后的財(cái)政體系并不能確保行政經(jīng)費(fèi)的暢通，地方行政首長包干行政費(fèi)用，令其始終具備強(qiáng)大的收費(fèi)沖動(dòng)，況且，隨著政務(wù)的不斷推行和物價(jià)的上漲，養(yǎng)廉銀根本就不夠。

到了洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期，曾國藩、左宗棠、沈葆楨等地方大員，都試圖在轄區(qū)內(nèi)對(duì)“陋規(guī)”宣戰(zhàn)，辦法依然是裁革陋規(guī)，改收“公費(fèi)”，但效果并不好。

1901年，大清國啟動(dòng)新政改革時(shí)，兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞多次聯(lián)名上奏，提出改革的思路。在他們的第二份會(huì)奏中，詳細(xì)闡述了反腐倡廉之策，提出建議：一方面要提高公務(wù)員工資待遇，“重祿以養(yǎng)其廉”，“杜乞貨苞直之習(xí)”；另一方面清理整頓“陋規(guī)”，將暗收的“陋規(guī)”轉(zhuǎn)為明收的“公費(fèi)”。

袁世凱的藥方，依然是取締陋規(guī)、改收公費(fèi)。他發(fā)給中央的報(bào)告，題目就是《整頓吏治、請(qǐng)將各項(xiàng)陋規(guī)一律酌改公費(fèi)》。

在這份報(bào)告中，袁世凱首先分析了“陋規(guī)”對(duì)整個(gè)體制的危害，認(rèn)為“陋規(guī)”比賄賂等危害更大，因其“明目張膽，昌言不諱，與之而儼成為例，取之而不覺其非。”

袁世凱的辦法，就是將直隸境內(nèi)各道府廳州的所有“規(guī)費(fèi)”全部納入統(tǒng)一管理，然后給各道府廳州按照擬定的標(biāo)準(zhǔn)每月發(fā)放“公費(fèi)”。收支兩條線都實(shí)行統(tǒng)一管理后，“道府廳直隸州不準(zhǔn)與所屬州縣有分毫私相授受之事，倘敢巧立名目，藉端斂派，及不肖州縣設(shè)計(jì)饋獻(xiàn)，嘗試逢迎，均準(zhǔn)隨時(shí)據(jù)實(shí)稟揭。查實(shí)后，按贓私例嚴(yán)參治罪，其別經(jīng)發(fā)覺者與受同科。”

袁世凱對(duì)此相當(dāng)樂觀：“如此一轉(zhuǎn)移間，代曖昧為光明，廉吏既不病難為，墨吏更無所借口。”

然而，袁世凱的樂觀并沒能持續(xù)多久，在他離開直隸上調(diào)中央之后，這些政策就再度變味，官員們?cè)陬I(lǐng)取公費(fèi)的同時(shí)，又開始變相地收取陋規(guī)。在缺乏外部監(jiān)督的體制之下，權(quán)力對(duì)金錢的欲望必定是無限的。這種饕餮，靠一點(diǎn)點(diǎn)“公費(fèi)”作為祭品，怎么可能吃飽呢？？笪（雪珥）