從地區政策看歐盟多層治理

摘 要：歐盟經過六十多年的發展，在主權國家的合作形式方面取得突破性進展，采取了國家與超國家以及次國家手段并用的方式解決靠單一國家手段無法解決的問題，呈現出一種獨特的“多層治理”體系。這在歐盟的地區政策當中得到很好體現，這種多層治理體系在當下極具借鑒意義。

關鍵詞：歐盟；多層治理；地區政策；結構基金

中圖分類號：D81 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）14-0008-02

20世紀90年代以來，歐盟政治再度引起學術界的關注。與以往不同的是，學者們的關注點從對歐洲一體化發起的原因、發展的動力的考察，轉向對隨著一體化發展起來的歐盟政治體系的具體運轉、政策制定實施的研究，實現歐盟一體化研究的治理轉向。多層治理理論的提出是這一轉向的重要標志。

一、歐盟多層治理

（一） 多層治理理論

歐盟經過六十多年的發展，形成了非常獨特的治理體系。在認識歐盟這種治理體系的過程中，國家間主義、聯邦主義、新功能主義都面臨困難。在克服這些理論的分歧的基礎上，20世紀90年代，學者們提出并發展了多層治理理論（multi-level governance）。多層治理理論把歐洲一體化看作是一個政體創建的進程，更加關注歐盟內部相互重疊的不同權限層面，以及這些權限層面上的行為體之間的互動。我們可以將歐盟的多層治理界定為，“在歐盟政策制定與執行過程中，國家與社會、公共領域和私人領域在超國家、國家和次國家層次上為實現對公共事務的最優化管理而相互協調與合作的過程和活動”[1]。

（二） 歐盟的多層治理體系

1.多層治理的主體。歐盟的組織結構可以分為三大類：超國家機構、政府間機構和次國家機構。歐盟的超國家機構主要有歐盟委員會、歐洲議會和歐洲法院，代表著歐盟的整體利益，其體現出的超國家治理使得歐盟具有聯邦的特點。歐盟的政府間機構主要有歐盟理事會和歐洲理事會，是成員國討價還價、相互談判和妥協的場所。當下，政府間機構實際上控制著歐洲一體化的發展進程，使歐盟具有政府間國際組織的特點。所謂次國家機構一般指民族國家之下的地方性政府。本文主要關注各種地區委員會和經濟社會委員會。

2.多層治理的政策制定。歐盟決策體制呈現出明顯多層次性，可以劃分為超體系、體系和次體系三個層次[2]：超體系層次的決策是決定歐洲一體化進程的最高層次的決策，通過改變歐盟的法律程序、調整歐盟各機構間的權限來塑造歐盟。超體系層次決策主要由各成員國的國家元首或政府首腦經由政府間會議、歐洲理事會做出。另一方面，歐洲法院擔負著審查歐盟法律、解決歐盟機構間以及歐盟與成員國間的爭端，也在此層次發揮作用。由歐洲法院判決引申出的歐盟法律直接適用原則以及歐盟法優于成員國法的最高效力原則等，設定了歐盟的權力范圍或者說歐盟治理的原則。體系層次的決策就是歐盟立法或政策的制定，其權力主要由歐洲議會（與理事會共同行使）、理事會和委員會行使。部長理事會是此層次的主導性角色。主要包括三種程序[3]。一是咨詢程序（Consult Procedure）。部長理事會在就歐盟委員會提交的議案做出決定前應與歐洲議會進行磋商。歐洲議會的意見不具有強制性。另外，理事會還應就歐盟委員會的某些議案向經濟與社會委員會以及地區委員會征求意見。二是合作程序（Cooperation Procedure）。此程序中，歐洲議會可以其組成人員的絕對多數提出對理事會共同立場的修正案，理事會必須經全體一致才能拒絕。三是共決程序（Co-decision Procedure）。通過此程序決策的議案必須經歐洲議會絕對多數、理事會有效多數通過，如果任何一方未能批準條約草案，委員會提案被視為未通過。次體系層次的決策主體主要是歐盟委員會、歐盟委員會的各種專家委員會、理事會各種工作小組以及歐洲議會各種工作委員會，主要提供政策選擇。

3.多層治理的政策執行。歐盟委員會是歐盟的執行機構。但是，歐盟委員會又缺乏實施歐盟法所必需的資源，只能與成員國的主管機構合作，提高其實施歐盟法的能力，在違規案件的審查處理過程中與成員國密切接觸，引入一種與成員國代表直接談判的復查程序。對拒不履行條約義務的成員國，歐盟委員會會將其訴至歐洲法院，通過出版成員國違規情況的定期報告來對之加以貶損，并處以相應罰款。為協助歐盟委員會執行歐共體的法律法規并監督歐盟委員會的執行權力，歐盟部長理事會為各立法決策的執行設立了一系列執行委員會（comitology committee）。這些執行委員會由成員國政府的代表組成，由歐盟委員會的代表主持。同時，歐盟委員會還大力提倡和動員歐盟公民和公司法人對違法成員國的訴訟，以此來加強對成員國的監督。歐盟機構如歐盟委員會、歐盟議會申訴委員會、歐盟監察專員等為其提供了必要的制度保障和組織基礎。

二、歐盟地區政策中的多層治理體系

（一） 地區政策的內容

歐盟地區政策通過對問題地區（主要指發展落后的區域、衰退工業地區和鄉村地區）的發展提供直接的財政援助，來促進“經濟、社會與地域凝聚”，“縮小地區之間仍然存在的嚴重的經濟、社會和地區不平等”[4]。歐盟的區域政策調整工具主要有兩個：結構基金（Structural Fund）創立于1988年的布魯塞爾會議上，宗旨是改善歐盟成員國之間發展的不平衡狀況，主要由四部分組成：一是歐洲地區發展基金（ERDF），1975年設立，支持落后地區中小企業的發展，促進投資和改善基礎設施，金額約占整個結構基金的一半。二是歐洲社會基金（ESF），1958年設立，提供職業培訓和就業幫助，解決青年和婦女就業問題。三是歐洲農業指導和保障基金（EAGGF）中的指導部分，1932年設立，為農村地區采用農業新技術、改進農業產業結構和發展非農業提供資金支持。四是漁業指導金融工具（FIFG），1993年設立，幫助沿海地區受漁業萎縮影響的漁民。目前，結構基金已占歐盟總預算的三分之一。凝聚基金（Cohesion Fund）以國家為資助對象，主要針對歐盟區內人均國民生產總值低于歐盟平均水平的90%的國家，主要限于改善環境狀況和交通基礎設施兩大方向。

此外，歐盟在2007年設立了四種新的財政工具用以提供技術支持（JaspersJasmine）、提高中小企業的小額信貸使用（Jeremie）以及支持城市發展（Jessica）。歐盟團結基金（European Union Solidarity Fund，EUSF）對遭受重大自然災害的地區提供援助。入盟前援助工具（Instrument for Pre-Accession Assistance，IPA）用來支持候選國以及潛在候選國達到入盟標準。2007-2013年度，歐盟地區政策的投入總計達3470億歐元[5]。

（二） 地區政策中的多層治理

1.歐盟地區政策的制定。歐盟地區政策的一系列重大決定都是成員國領導人在歐盟首腦會議上協商一致做出的，主要是基于政治理性，是關于地區政策的超體系層次的決策。歐盟成員國政府就地區政策的整體框架達成一致后，地區政策的決策就由超體系層次的決策進入體系層次的決策階段。在該階段的決策中，歐盟的主要機構如歐盟理事會和歐洲議會以及歐盟委員會占主導地位，決策主要基于技術理性。歐盟理事會根據歐盟委員會的提議以全體一致方式做出決定，并經歐洲議會同意后，制定關于地區發展基金、社會基金和凝聚基金的總條例（General Regulation）。在這個總條例的基礎上，歐盟理事會和歐洲議會通過共同決定程序分別制定關于歐洲地區發展基金和歐洲社會基金的管理條例；歐盟理事會經過同意程序，經歐洲議會同意后制定凝聚基金的管理條例；歐盟理事會和歐洲議會通過共同決定程序制定關于地域合作的歐洲組合（European Grouping of Territorial Co-operation，EGTC）的管理條例。上述條例的制定必須咨詢歐盟經濟社會委員會和歐盟地區委員會。

總之，以上歐盟機構在地區政策上相互協調，分別承擔不同的功能。為此，歐盟委員會設有地區政策總司，歐盟理事會內部設有地區政策委員會，歐洲議會內部也設有地區政策委員會，歐盟經濟與社會委員會以及歐盟地區委員會同樣設立了類似的地區政策委員會，這些機構構成了一個歐盟層面的地區政策網絡。

2.歐盟地區政策的執行。歐盟委員會根據歐盟理事會通過的關于歐盟地區政策的預算及使用規則制定具體實施條例，歐盟地區政策進入實施階段[6]：首先，歐洲委員會在密切咨詢成員國后提出共同體關于凝聚的戰略指導方針（Community strategic guidelines on cohesion）， 確定基金利用的原則和優先次序，確保成員國地區發展計劃與歐盟戰略重點一致。其次，戰略指導方針被采納后5個月內，成員國提出自己的國家戰略參考框架（National Strategic Reference Framework， NSRF），說明戰略重點和優先目標，其中要列出接受歐盟基金援助的各個行動方案（operational programme， OP）。此時次國家行為體可以發揮很大的作用，反映各地區實際情況和具體要求。再次，歐盟委員會有三個月時間批準各國的戰略參考框架以及與之配套的行動方案。歐盟委員會要審查成員國戰略參考框架與歐盟優先目標的一致性，以及各行動方案是否會促進成員國及歐盟的戰略目標。歐盟委員會可要求成員國提供更詳細信息，并做出相應修改。接著，由成員國和地方設立管理機構（management authorities）和監督委員會（monitoring committee）對行動方案加以具體實施和管理，選擇、監管和評估與行動方案配套的工程。歐盟委員會向歐洲投資銀行咨詢后，批準相關工程并開始向工程提供資金。最后，方案實施階段，歐盟委員會和相關國家都要提交評估戰略報告。項目的前期與中期評估由地區政府完成，但項目的事后評估由歐盟委員會進行。從2000年起，所有成員國接受的財政援助都要抽取4%作為預留，用于成功合作項目的追加投資。

三、多層治理的突出意義及缺陷

隨著歐洲一體化的進一步發展，歐盟民眾與精英針對歐盟這個治理主體的分歧正在凸顯，使得歐盟“民主赤字”成為一個無法回避的問題。多層治理便是歐盟重新塑造合法性的一種努力，將更多受到歐盟政策影響的主體納入歐盟的政策制定與執行中來。更進一步的，歐盟的這種獨特治理體系為我們提供了理解民主的新視角。民主是否必然與民族或種族相聯系？只有在一個統一的民族與文化中才能實行民主？這類思考在一個各種跨國問題日益復雜、超出國家控制之外的時代尤其有意義。但另一方面，歐盟的這種治理體系仍是一個未完成的系統。決定歐盟發展方向的相關決策，也就是前文分析的超體系層面的決策，都是由成員國政府做出的，也就是說，并不是在歐盟的既有政治系統之內，而是在其之外做出的，雖然《里斯本條約》已將歐洲理事會納入歐盟體制中。在歐盟多層治理的運行中，同樣面臨困難。歐盟治理的超國家層面和次國家層面是一種典型的“沒有政府的治理”，不可避免與成員國層面的“有政府治理”產生摩擦。

四、結語

歐洲一體化是動態發展進程，成員國對一體化最終走向、最終發展目標存在分歧，因此，隨一體化進程發展起來的多層治理體系也存在不確定性。但是歐洲一體化進程的不可逆性、歐盟建設和治理的歷史慣性和制度依賴會促進這種獨特治理體系的發展和完善，而不是相反。

參考文獻：

[1]雷建鋒.多層治理：歐洲聯盟正在成型的新型民主模式[J].世界經濟與政治，2008（2）.

[2]朱貴昌.多層治理理論與歐洲一體化[M].濟南：山東大學出版社，2009：109.

[3]鄺楊. 歐洲議會參與立法的權力[J]. 歐洲，1995（5）.

[4]Regional Policy[EB/OL]. European Commission，http：//ec.eur

opa.eu/regional_policy/what/index_en.cfm.

[5]Regional Policy[EB/OL]. European Commission，http：//ec.eur

opa.eu/regional_policy/how/index_en.cfm.

[6]Regional Policy[EB/OL]. European Commission，http：//ec.eur

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