為何要健全憲法實施、監督制度和解釋程序機制？

現行憲法頒行30多年的歷程，是我國憲法在國家與社會發展中的作用與權威性不斷增強的過程。完成黨的十八大確立的建設中國特色社會主義的總布局與總任務，更需要我們尊重憲法與維護憲法的權威。但是把限制權力與保障人權的理念融入權力運行之中，讓公共決策與施政措施真正體現出“權為民所賦”、“權為民所用”、“利為民所謀”的權力本質與要求，就需要要加強對憲法實施的監督，保證憲法的貫徹實施。

（一）健全憲法實施制度，滿足中國夢的內在要求

憲法是國家的根本大法，具有最強的穩定性，為了保證憲法的這種長期性和穩定性，往往憲法在內容上就比其他普通法律更具原則性和更多的超前性和理想成分，實施憲法的過程往往也是一個國家或民族追求國家發展和民族復興的歷程。憲法實施的程度也往往標志著國家夢想的實現程度，憲法實施所追求的富強、民主、文明，以及經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設、生態文明建設五位一體總體布局，促進現代化建設各方面協調發展，這些價值本身就為中國夢的內容所包含。

習近平同志在2012年12月4日紀念現行憲法頒布實施30周年紀念大會上說：“憲法的生命在于實施”。憲法實施不僅關系到憲法本身，而且關系到國家的前途和未來，關系到中國夢的實現，是中國夢的內在要求。

1.1982年憲法是一部改革的憲法，這部憲法有力地保障了改革，促進了政治、經濟、社會、文化和生態文明的建設，為中國夢的實現奠定了良好的基礎

“實現中華民族偉大復興，就是中華民族近代以來最偉大的夢想。”2012年11月29日，習近平同志帶領新一屆中央領導集體參觀中國國家博物館“復興之路”展覽，首次提出“中國夢”的概念。

從歷史上看，憲法實施是中國夢的內在要求。清政府在中日甲午海戰失敗之后，開始思考為什么偌大的清朝被小國日本打敗，得出的結論是日本有憲法。出國考察回來的大臣也在報告中認為，日本及歐美發達國家之所以強盛是因為這些國家有憲法，為了鞏固皇權和使國家強盛，清朝需要制定憲法。但清朝并沒有馬上就立憲，而是搞預備立憲。當然，后來清王朝很快就被辛亥革命所推翻，清王朝搞的所謂“欽定憲法大綱”、“重大信條十九條”也就不存在憲法實施的問題了。作為辛亥革命成果之一的中國歷史上第一部資產階級性質憲法的《中華民國臨時約法》，很快被袁世凱撕毀，袁世凱宣布恢復帝制。所以，《中國民國臨時約法》也沒有得到真正的實施。之后的中國就進入了一個不斷修改、廢止、制定憲法的歷史階段，憲法平均壽命也不過二、三年，憲法實施也就無從談起。究其原因，主要是因為軍閥混戰、抗日戰爭以及國共內戰。這一段歷史證明了中國人民開始走向了一條試圖用憲法來馴服權力的漫長歷程，反映了中國人民尋求民族獨立、國家富強的勇氣、決心和理想。

1949年新中國成立后，中華民族的偉大復興進入了一個嶄新的歷史階段。在這一階段，我國頒布了4部憲法，即1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法，但前三部憲法的實施都不是很理想，許多開國元勛和平民百姓都得不到憲法的保障而被迫害致死，主要原因在于各種政治運動，尤其是十年“文革”對我國憲法實施的破壞最為嚴重。1982年憲法是新中國成立以來實施得最好的憲法，也是實施時間最長的憲法。這主要緣于兩個方面，一是充分吸取了“文革”的教訓，不再把“以階級斗爭為綱”、“堅持無產階級專政下的繼續革命”作為憲法的指導思想，國家的工作重心轉移到經濟建設上來;二是貫穿了“實事求是，解放思想”的精神，憲法本身以及之后的1988年、1993年、1999年、2004年修憲都將改革的成果用憲法修正案的形式固定下來，所以，也可以說1982年憲法是一部改革的憲法。這部憲法有力地保障了改革，促進了政治、經濟、社會、文化和生態文明的建設，為中國夢的實施奠定了良好的基礎。

2.憲法既是授權法，也是限權法，是專門用來關權力的籠子，加強憲法實施可以減少不必要的爭論，集中力量和智慧去實現中國夢

加強憲法實施有利于凝聚共識，加強團結，加快中國夢的實現。憲法序言中關于國家根本任務的表述集中體現了中國夢的要求。憲法序言指出，“國家的根本任務是，沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現代化建設。”要“不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義市場經濟，發展社會主義民主，健全社會主義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現工作、農業、國防和科學技術的現代化，推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家。”我們時常會看到一些有關民主、法治、人權、自由等方面的爭論等等。其實，憲法序言里早有關于把“民主”作為我們國家的目標的表述，我們沒有必要去重復爭論那些早已被憲法確立為奮斗目標的夢想，“富強、民主、文明”就是憲法序言中的涉及國家根本任務的部分內容。再例如，有人認為中國不需要法治、人權，其實，1999年憲法修正案已經將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”載入憲法。2004年憲法修正案也已經將“國家尊重和保障人權”載入憲法。因而，加強憲法實施可以減少不必要的爭論，集中力量和智慧去實現中國夢。

憲法實施要求把權力關在籠子里。憲法同時既是授權法，也是限權法，是專門用來關權力的籠子，憲法規定什么樣的機關享有什么樣的權力并按照什么樣的程序來行使這些權力。對于國家機關及其工作人員的權力來說，法無明文規定不能做。憲法第5條規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”各政黨包括執政的中國共產黨，都必須遵守憲法和法律。黨領導人民制定了憲法法律，黨也要帶頭遵守憲法和法律，尤其是黨員領導干部要在遵紀守法方面起帶頭作用。黨章也在總綱里規定“黨必須在憲法和法律范圍內活動”。憲法實施得好，權力就在籠子里;憲法實施得不好，權力就有可能跑到籠子外面，權大于法說的就是這種情形。為什么老百姓經常說權大于法？原因就在于憲法沒有把權力關住、關牢，憲法實施的狀況還有待進一步加強。權力被關在憲法的籠子里是憲法實施或法治的理想狀態。

憲法實施要求國家尊重和保障人權。憲法是人權保障法，憲法規定了公民的基本權利和自由，這些廣泛的基本權利和自由大多是人權在憲法中的具體體現，與憲法對公權力的要求相反，對于公民權利自由而言，是法無明文禁止即自由。改革開放30多年以來，國家制定了大量的法律，這些法律為實現憲法中的基本權利和自由起到了保障的作用。盡管憲法中規定了人權，也有許多關于自由的規定，但在一些部門卻仍然視“人權”或“自由”為敏感詞匯。盡管《行政訴訟法》在當初頒布時（1990年）起到保護公民權利和推動“民告官”的積極作用，但今天看來，其中的有關僅限于保護公民人身權和財產權的受案范圍的規定與憲法所規定的公民權利自由的范圍還有距離。公民權利自由的保護范圍的不斷擴大仍然是今后一段時間需要努力的目標。

憲法實施要求進行違憲審查。憲法是根本法，是具有最高法律效力的法律，其他一切法律、法規、規章、文件等都不得與憲法相抵觸，否則無效。違憲審查制度是確保憲法具有最高法律效力的一項重要制度，是確保憲法得到遵守的一項重要制度。盡管在研究、擬定、審議有關法律、法規、規章或文件的立法過程中會事先審查是否違憲的問題，但這并不能避免違憲的法律性文件的存在。世界上違憲審查模式主要有英美法系的普通法院違憲審查體制、大陸法系的憲法法院違憲審查體制以及前蘇聯的立法機關違憲審查體制。

我國目前還沒有建立完善的違憲審查機制，新中國成立以來還沒有出現一例官方正式公布的違憲審查的案例或事例。憲法不僅要在立法過程中得到具體實施，而且在行政執法和司法的過程中也要得到具體實施。可是，目前在司法機關的裁判文書中似乎提到憲法也是不允許的，原本是體現憲法是根本法并將公民權利司法保護拓展到教育權的這樣的一個司法解釋，卻在2008年被最高人民法院以“已經停止適用”這樣的不是理由的理由而廢止。連在司法解釋或文書中提到憲法都不行，違憲審查就更是較為理想的期待了。憲法序言最后一段：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”既然一切國家機關都負有保證憲法實施的職責，法院當然也就不能例外。

3.當今社會的發展、國家實力的較量，不僅限于硬實力的較量，軟力量的比拼越發顯得重要，憲法實施的水平對于一個國家的發展至關重要

憲法實施要求充分發揮我國人民代表大會制度的優越性。我國的政權組織形式是人民代表大會制，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，人民通過選舉產生人大代表，人大代表組成人大，人大產生政府、法院、檢察院，政府、法院、檢察院對人大負責，受人大監督。人大對“一府兩院”的監督有待加強，一些地方人大及其常委會對于憲法和監督法等法律所規定的監督權力至今還沒有零的突破。例如，有的地方人大及其常委會新中國成立以來還從來沒有行使過質詢、組成特定問題調查委員會的權力等。國家的稅收方面的規定也主要是由國務院的行政法規或部委規章所規定，而不是由全國人大或全國人大常委會來規定的，這明顯不符合稅收法定原則。我們經常聽到人們在談論依法行政和法治政府、司法改革和公正司法，卻很少聽到人們討論人大如何改革，其實，人大的加強和完善應當是我國下一步政治體制改革的一個亮點，我國人大制度存在著充分發揮其制度優越性的潛在空間。

此外，保障憲法實施的基本路徑還有：提高對憲法實施和依憲治國重要性的認識，樹立憲法精神，弘揚憲法文化;堅持黨必須在憲法和法律范圍內活動的原則，使黨的一切活動都在憲法和法律范圍內進行;加強法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，增強全體公民的憲法意識和法治觀念;提高領導干部運用法治思維治國理政的高度自覺，大力弘揚尊重憲法和法律的法治理念，切實維護憲法和法律的尊嚴等等。

憲法實施應當屬于軟實力的范疇，當今社會的發展、國家實力的較量，不僅限于硬實力的較量，軟力量的比拼越發顯得重要，憲法實施的水平對于一個國家的發展至關重要。

憲法是國家的根本大法，具有最強的穩定性，為了保證憲法的這種長期性和穩定性，往往憲法在內容上就比其他普通法律更具原則性和更多的超前性和理想成分，實施憲法的過程往往也是一個國家或民族追求國家發展和民族復興的歷程。憲法實施的程度也往往標志著國家夢想的實現程度，憲法實施所追求的富強、民主、文明，以及經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設、生態文明建設五位一體總體布局，促進現代化建設各方面協調發展，這些價值本身就為中國夢的內容所包含。

在未來的憲法實施過程中，公民的平等、自由等的實現程度的大幅度提升，包括戶籍制度、教育、就業、醫療衛生等方面的改革所帶來的平等權的擴大等等，都將極大地調動公民的積極性，公民將為中國夢的實現爭取作出自己更大的貢獻。在未來的憲法實施過程中，隨著以加強人大建設為重點的人民代表大會制度的完善，我國的國家機關也將日益突顯其活力和朝氣，迸發出實現中國夢的能量和動力。

（二）健全憲法監督制度，監督憲法實施

隨著依法治國基本方略的深入實施和政治文明建設的全面開展，憲法的地位和作用越來越凸現出來。與之相適應，監督憲法實施就顯得十分重要和緊迫。

它關系到依法治國的進程，關系到社會主義法治國家的建設速度和質量。我們應積極采取措施，使我國的憲法監督制度不斷健全和完善，使國家政治、經濟、文化等各項事業沿著憲政軌道健康發展。

憲法監督有廣義和狹義兩個方面。廣義來說，所有國家機關、社會組織和個人都有保障憲法實施的職責，狹義來講，我國只有全國人大及其常委會有權監督憲法的實施。

1.憲法的地位和作用決定了實施憲法監督的重要性

憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，是保持國家統一、民族團結、經濟發展、社會進步和長治久安的法制基礎，它規定國家的根本制度和根本任務，規定國家性質、國家形式、公民的基本權利和義務;憲法具有最高法律效力，是其他一切法律法規的立法基礎，任何法律法規都不得同憲法相抵觸。憲法鞏固和維護國家權力，規范國家權力有效運行，保障公民權利，保護自己的經濟基礎，為法制的統一和完整奠定基礎。因此，要依法治國，建設社會主義法治國家，維護社會主義法制的統一和尊嚴，維護和實現最廣大人民群眾的根本利益，首要的和根本的就是要維護憲法的尊嚴和權威，監督和保障憲法得到全面實施。

2.違憲行為的發生決定了憲法監督的必要性

在現實生活中，違憲行為時有發生，憲法的權威受到挑戰：

一是“憲法至上”的觀念并未完全樹立起來。在有些地方，政策、村規民約、規章制度等，往往有超過憲法的“效力”;重紅頭文件，輕法律條款;重領導批示，輕憲法權利的傳統仍有很大的市場;有時“憲法”不被當作“法”，其“至高無上”的地位缺乏現實回應。

二是在立法方面，并非任何法律都合乎憲法的要求。憲法的實施需要通過法律法規將其規定具體化。但是，我國的立法主體廣泛，除全國人大及其常委會可以制定法律外，國務院及其各部門、地方人大和地方政府都有一定的法規制定權，最高法院和最高檢察院可以對法律進行司法解釋。在龐大的規范性文件體系中，是否有與憲法相抵觸的，缺乏專門的審查機構。另外，部門和地方立法者在制定各種規章和法規時，很容易強調部門利益和局部利益，而忽視國家利益和人民利益，在源頭上就出現了侵害憲法價值和憲政秩序的現象。

三是在實際執行中，存在著權力大于法律的現象。我國憲法規定 一切國家機關都要以憲法為最高行為準則。黨章也規定，各級黨組織要在憲法和法律范圍內活動。但在實際執行中，有的人將個人權力凌駕于憲法和法律之上，以言代法，以權壓法，造成了政策、批示、紅頭文件的權威大于法律的權威。

所有這些，從客觀上決定了實施憲法監督非常必要和緊迫。