開(kāi)發(fā)區(qū)、上級(jí)行政區(qū)及開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)的互動(dòng)機(jī)制及信用傳導(dǎo)路徑

摘要：開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)所發(fā)債券在我國(guó)城投債中占有相當(dāng)大的比重。本文分析了開(kāi)發(fā)區(qū)、上級(jí)行政區(qū)及開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)之間的互動(dòng)機(jī)制，闡述了開(kāi)發(fā)區(qū)、上級(jí)行政區(qū)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)信用水平的影響路徑，進(jìn)而就如何提升開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)信用水平提出幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：開(kāi)發(fā)區(qū) 投融資平臺(tái) 互動(dòng)機(jī)制 信用水平

經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)1（以下簡(jiǎn)稱“開(kāi)發(fā)區(qū)”）的數(shù)量及發(fā)展質(zhì)量都有不同程度提高，這在很大程度上得益于開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)2投融資建設(shè)職能的發(fā)揮。現(xiàn)階段，開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)已成為債券市場(chǎng)的重要參與主體，其通過(guò)發(fā)債融資，有力地支持了開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展。2014年，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)發(fā)行債券305只，發(fā)行總額2647.47億元，占當(dāng)年城投債3發(fā)行總額的22.51%。截至2014年末，我國(guó)有發(fā)債記錄的開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)共計(jì)160家，占全部已發(fā)債城投企業(yè)的13.54%。

整體來(lái)看，開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)的信用水平及融資能力對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的高效運(yùn)行、債券市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展均有重要影響。開(kāi)發(fā)區(qū)的上級(jí)行政區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)以及開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)之間存在著清晰的互動(dòng)機(jī)制和信用傳導(dǎo)路徑，并最終對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)的信用水平產(chǎn)生影響。

開(kāi)發(fā)區(qū)與開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)的互動(dòng)機(jī)制

作為地方政府融資代理人的投融資平臺(tái)，是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。地方政府對(duì)投融資平臺(tái)的信用輸送以及投融資平臺(tái)對(duì)地方發(fā)展的推動(dòng)作用，使兩者的信用水平具有很強(qiáng)的正相關(guān)性。相對(duì)于普通行政區(qū)而言，開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)具有非常突出的特征：開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大、資金投入量大、投資期集中、回報(bào)期長(zhǎng)，而開(kāi)發(fā)區(qū)自身財(cái)力積累相對(duì)有限，發(fā)展過(guò)程所需資金除上級(jí)政府給予的財(cái)政補(bǔ)助外，絕大部分依賴于開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)開(kāi)展的外部融資活動(dòng)。因此，開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展與開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)信用水平之間存在清晰的互動(dòng)機(jī)制。

（一）通過(guò)發(fā)揮投融資職能，開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)解決了區(qū)域建設(shè)資金困境

現(xiàn)階段我國(guó)大多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)處于“投資饑渴”狀態(tài)，這種狀態(tài)的出現(xiàn)源于開(kāi)發(fā)區(qū)處于發(fā)展初期，依靠工業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式尚未構(gòu)建，區(qū)內(nèi)企業(yè)的財(cái)稅創(chuàng)造能力相對(duì)于規(guī)模巨大的區(qū)塊開(kāi)發(fā)資金需求而言，處于杯水車薪的狀態(tài)。

2013年，我國(guó)公開(kāi)發(fā)債且數(shù)據(jù)相對(duì)完整的123家開(kāi)發(fā)區(qū)年均一般預(yù)算收入僅為31.67億元，規(guī)模偏小。絕大部分開(kāi)發(fā)區(qū)依賴“以區(qū)內(nèi)土地出讓收入平衡項(xiàng)目前期開(kāi)發(fā)投入”的發(fā)展模式，而土地出讓需要在完成一級(jí)開(kāi)發(fā)后才能進(jìn)行，土地前期開(kāi)發(fā)資金投入與后期出讓收入回籠之間存在明顯的時(shí)間錯(cuò)配，因而能否通過(guò)其他方式籌集資金以支撐前期土地開(kāi)發(fā)是保障開(kāi)發(fā)區(qū)運(yùn)行的關(guān)鍵。由開(kāi)發(fā)區(qū)政府主導(dǎo)成立、具有投融資職能的開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，并成為推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要力量。

作為具有法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)可以開(kāi)展包括銀行借款、信托借款、公開(kāi)發(fā)債、私募債等在內(nèi)的融資活動(dòng)，融資能力相對(duì)較好。截至2013年末，我國(guó)已發(fā)債開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)平均負(fù)債總額為90.07億元，其中平均有息債務(wù)為61.12億元。開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)不斷發(fā)揮外部融資職能，為區(qū)域發(fā)展提供資金保障。

（二）作為城市開(kāi)發(fā)商深度參與區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)推動(dòng)了城市建設(shè)

開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)的主要業(yè)務(wù)為區(qū)塊開(kāi)發(fā)、路網(wǎng)建設(shè)、工業(yè)廠房及商業(yè)配套設(shè)施建設(shè)、保障房建設(shè)等，部分開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)從事區(qū)域內(nèi)部分國(guó)有資產(chǎn)（廠房、辦公樓及商業(yè)設(shè)施）的運(yùn)營(yíng)等。與普通政府投融資平臺(tái)相比，開(kāi)發(fā)區(qū)參與城市建設(shè)的程度更深，對(duì)城市發(fā)展也產(chǎn)生更強(qiáng)的帶動(dòng)作用。

開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)之所以能夠深度參與城市建設(shè)，一方面是由于我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)大多處在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、城市功能尚不完備的邊緣地帶，城建基礎(chǔ)較為薄弱，國(guó)有資產(chǎn)管理體系尚未構(gòu)建，而通過(guò)市政府派出形式組建的管委會(huì)在城市建設(shè)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)投資、國(guó)有資產(chǎn)及物業(yè)管理等方面存在明顯的人財(cái)物及經(jīng)驗(yàn)的缺失，開(kāi)發(fā)區(qū)的全面發(fā)展離不開(kāi)另一種組織形式的參與，這為開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)深度參與城市建設(shè)營(yíng)造了較好的需求環(huán)境；另一方面，開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)本身具有深度參與的客觀條件：一是開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)作為獨(dú)立的企業(yè)法人，可以在一定程度上爭(zhēng)取利潤(rùn)最大化，并在運(yùn)行過(guò)程中提高生產(chǎn)要素利用率，符合城市運(yùn)營(yíng)的終極目標(biāo)；二是開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)聚集部分有專業(yè)技能的人才，并設(shè)置了相關(guān)部門，能夠彌補(bǔ)開(kāi)發(fā)區(qū)在部分職能機(jī)構(gòu)缺位、人員不足等方面的弊端，有作為城市運(yùn)營(yíng)商的客觀資源；三是開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)介入?yún)^(qū)域開(kāi)發(fā)的時(shí)期較早，從土地整理和路網(wǎng)建設(shè)做起，之后從事資產(chǎn)管理和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)，這既符合業(yè)務(wù)發(fā)展的階段性特征，也能滿足區(qū)域開(kāi)發(fā)連貫性及一致性方面的要求。

（三）開(kāi)發(fā)區(qū)政府在資產(chǎn)注入、資金補(bǔ)貼以及政府補(bǔ)助等方面的支持有力促進(jìn)了開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)的發(fā)展

地方政府通過(guò)資產(chǎn)劃撥等方式支持投融資主體發(fā)展是現(xiàn)階段投融資平臺(tái)發(fā)展的基本特征，開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)也不例外。開(kāi)發(fā)區(qū)政府將大規(guī)模的土地資產(chǎn)、區(qū)內(nèi)廠房等無(wú)償劃入開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)，使得平臺(tái)資產(chǎn)規(guī)模大幅增長(zhǎng)，投融資能力相應(yīng)有所提高。此外，部分開(kāi)發(fā)區(qū)將區(qū)內(nèi)用于租賃的廠房、商業(yè)物業(yè)、職工租賃住房等資產(chǎn)劃入開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)，依托此類資產(chǎn)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，平臺(tái)能夠獲得部分相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，對(duì)自身造血能力形成重要補(bǔ)充。

在業(yè)務(wù)運(yùn)行模式方面，開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)將獲得其自身負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)塊后期大部分土地出讓凈收益，以補(bǔ)充其項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)所需資金。盡管前期投資和后期獲益存在較大時(shí)間差，但鑒于城市土地有一定的稀缺性和變現(xiàn)能力，該種模式仍能對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)的良好運(yùn)行提供支持。與此同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)政府通過(guò)相關(guān)稅種的返還及稅收豁免，為平臺(tái)利潤(rùn)增長(zhǎng)提供了一定的保障。

開(kāi)發(fā)區(qū)與上級(jí)行政區(qū)的互動(dòng)機(jī)制

緊密的地理嵌入關(guān)系和生產(chǎn)要素頻繁輸入輸出，使得開(kāi)發(fā)區(qū)與上級(jí)行政區(qū)有著“一榮俱榮、一損俱損”的互動(dòng)關(guān)系，具體表現(xiàn)為：上級(jí)行政區(qū)通過(guò)資源配置、政策傾斜等方式提供開(kāi)發(fā)區(qū)正常運(yùn)行所需的多種生產(chǎn)要素，如土地供給、稅收優(yōu)惠、財(cái)稅獨(dú)立、封閉運(yùn)行等，這表現(xiàn)為上級(jí)行政區(qū)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的作用力；開(kāi)發(fā)區(qū)作為區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有生力量，在實(shí)現(xiàn)自身快速發(fā)展的同時(shí)，通過(guò)技術(shù)外溢、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、城市建設(shè)等途徑帶動(dòng)上級(jí)行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，由此表現(xiàn)為開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)上級(jí)行政區(qū)的反作用力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展適度、規(guī)劃合理的前提下，上述作用力與反作用力可交替循環(huán)，開(kāi)發(fā)區(qū)與上級(jí)行政區(qū)在這種循環(huán)中實(shí)現(xiàn)各自的發(fā)展（參見(jiàn)圖1）。

圖1 開(kāi)發(fā)區(qū)和上級(jí)行政區(qū)的互動(dòng)關(guān)系圖

資料來(lái)源：大公國(guó)際整理

（一）上級(jí)行政區(qū)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的作用

1.上級(jí)行政區(qū)的資源輸出構(gòu)成了開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)

開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展得益于充足且有效的資源在特定區(qū)域內(nèi)集中、合理配置，在此過(guò)程中有兩個(gè)方面需要關(guān)注：

一是資源必須“充足且有效”，其中充足是資源數(shù)量的體現(xiàn)，有效是資源質(zhì)量的反映。開(kāi)發(fā)區(qū)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需資源包括：土地資產(chǎn)、道路等市政配套、供水供電體系、人力資源配置、信息系統(tǒng)供應(yīng)以及金融服務(wù)、技能培訓(xùn)等。對(duì)于初始設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)而言，這些資源的輸出方基本為上一級(jí)行政區(qū)。由此，上級(jí)行政區(qū)是否有足夠強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力、充足的資源儲(chǔ)備、完善的社會(huì)管理體系等，直接決定著開(kāi)發(fā)區(qū)所能獲得資源的品質(zhì)。

二是需要“合理配置”，因地制宜并按照合適的比率對(duì)各生產(chǎn)要素進(jìn)行組合是充分發(fā)揮資源利用效率的關(guān)鍵條件。在特定區(qū)域內(nèi)，工業(yè)、商業(yè)及住宅用地如何分配，產(chǎn)業(yè)如何定位和引進(jìn)，人力成本如何配備，需要根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)的具體情況設(shè)計(jì)。而設(shè)計(jì)的依據(jù)正是上級(jí)行政單位在開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立初期所開(kāi)展的各項(xiàng)調(diào)研和規(guī)劃。如果上級(jí)政府調(diào)研不充分、規(guī)劃不合理，只能導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)陷入產(chǎn)業(yè)布局分散、投資重復(fù)浪費(fèi)等誤區(qū)。如現(xiàn)階段部分沿海開(kāi)發(fā)區(qū)大舉發(fā)展房地產(chǎn)行業(yè)，開(kāi)發(fā)區(qū)的運(yùn)行對(duì)土地開(kāi)發(fā)及出讓過(guò)度依賴，開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力很弱；中西部部分開(kāi)發(fā)區(qū)在上級(jí)政府的規(guī)劃下，集中投資發(fā)展技術(shù)含量較低的光伏、光電產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)周期性波動(dòng)明顯，開(kāi)發(fā)區(qū)缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定且可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

綜上所述，上級(jí)行政區(qū)是開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展所需資源的輸出方，輸出資源是否數(shù)量足夠、質(zhì)量達(dá)標(biāo)、比率合理取決于開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和管理能力。

2.上級(jí)政府所支持的管理模式創(chuàng)新及給予的政策傾斜為開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展提供制度保障

在我國(guó)，發(fā)展初期的開(kāi)發(fā)區(qū)屬于工業(yè)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)獲取各項(xiàng)政策優(yōu)惠、進(jìn)行管理模式創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)均是為了便利區(qū)內(nèi)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的開(kāi)展。普通行政區(qū)通過(guò)架構(gòu)齊全的人民政府開(kāi)展社會(huì)管理工作，并在相關(guān)法律及國(guó)務(wù)院、各部委所制定的規(guī)章制度框架下進(jìn)行各項(xiàng)事務(wù)活動(dòng)，管理模式和政策供給相對(duì)固定。在管理體制方面，與普通行政區(qū)不同，開(kāi)發(fā)區(qū)由上級(jí)政府在國(guó)務(wù)院總體發(fā)展方針的指導(dǎo)下，自主制定區(qū)域發(fā)展模式，并進(jìn)行適度的制度創(chuàng)新。現(xiàn)階段大部分開(kāi)發(fā)區(qū)均經(jīng)上級(jí)政府批復(fù)設(shè)立管委會(huì)，該管委會(huì)屬于上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，同時(shí)設(shè)置財(cái)政局并設(shè)立一級(jí)財(cái)政金庫(kù)。管委會(huì)作為開(kāi)發(fā)區(qū)的一級(jí)政府，管理區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)工作，并在上級(jí)政府授權(quán)范圍內(nèi)配置部分職能部門，由此實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的下放。比如，與開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和招商引資等相關(guān)的多項(xiàng)事務(wù)能夠在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)完成審批等流程，節(jié)約了人力和物力。總體來(lái)看，上級(jí)政府所支持開(kāi)展的管理體制創(chuàng)新符合開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)的要求，能夠提高區(qū)內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)運(yùn)行效率，為開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展提供較好的制度保障。

在政策優(yōu)惠方面，除了普通行政區(qū)能夠獲得的特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策外，開(kāi)發(fā)區(qū)還能夠在入駐企業(yè)稅收返還、土地出讓收入封閉運(yùn)行和滾動(dòng)開(kāi)發(fā)、財(cái)政貼息保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面得到較多的政策優(yōu)惠。在對(duì)充足且有效的資源進(jìn)行合理配置的過(guò)程中，稅收優(yōu)惠無(wú)疑是加速社會(huì)化生產(chǎn)的潤(rùn)滑劑，能夠進(jìn)一步提高開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展質(zhì)量。而上述優(yōu)惠政策的給予方正是上級(jí)政府（部分為中央政府），上級(jí)行政區(qū)的政策供給也將對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的運(yùn)行產(chǎn)生較大影響。

此外，上級(jí)行政單位在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)管理、金融創(chuàng)新等方面的發(fā)展思路也將對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的運(yùn)行形成示范效應(yīng)，進(jìn)而對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)生積極作用。

（二）開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)上級(jí)行政區(qū)的作用

1.開(kāi)發(fā)區(qū)是地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有生力量，較多的技術(shù)外溢和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)能夠推動(dòng)上級(jí)行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的突出特點(diǎn)是：國(guó)家及當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)行政力量集中較多的資源用于區(qū)域的連片開(kāi)發(fā)，政策傾斜明顯，規(guī)模優(yōu)勢(shì)較為突出。由此，開(kāi)發(fā)區(qū)享有其他行政區(qū)所不具有的資源優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)保持較快發(fā)展并成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)重要的增長(zhǎng)極。2013年前9個(gè)月，我國(guó)納入統(tǒng)計(jì)范圍的200家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值4.88萬(wàn)億元，財(cái)政收入0.95萬(wàn)億元，同比增速分別高于全國(guó)9.73個(gè)和11.65個(gè)百分點(diǎn)。開(kāi)發(fā)區(qū)已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有生力量。以蘇州工業(yè)園為例，2013年蘇州工業(yè)園實(shí)現(xiàn)GDP1910億元，一般預(yù)算收入207億元，同比分別增長(zhǎng)8.52%和11.89%，增速分別高于蘇州市0.12個(gè)和2.29個(gè)百分點(diǎn)。

此外，開(kāi)發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，發(fā)展規(guī)劃及政策傾斜均使其在資金籌集及運(yùn)用、項(xiàng)目選擇及評(píng)估、技術(shù)引進(jìn)及創(chuàng)新等方面具有天然的比較優(yōu)勢(shì)，并將這些優(yōu)勢(shì)逐步轉(zhuǎn)化為較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)培育能力和技術(shù)創(chuàng)新能力。而技術(shù)和產(chǎn)業(yè)配置本身具有較強(qiáng)的外部性，開(kāi)發(fā)區(qū)所擁有的先進(jìn)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)配置能力可較快傳導(dǎo)至周邊區(qū)域，并通過(guò)與周邊其他要素的融合及協(xié)同作用，凸顯綜合效益，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)產(chǎn)生很強(qiáng)的帶動(dòng)作用。例如，截至2014年末，廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)已成為華南地區(qū)外資企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)最密集的區(qū)域，聚集了2000多家科技企業(yè)和100多家世界500強(qiáng)項(xiàng)目，高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重超過(guò)50%，研發(fā)投入占GDP的3.9%。基于較強(qiáng)的技術(shù)創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)以不到廣州市1%的土地面積創(chuàng)造了廣州市1/4的工業(yè)產(chǎn)值、1/3的外資和進(jìn)出口，對(duì)廣州市電子信息、精細(xì)化工等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到良好的帶動(dòng)作用。

2.開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)及建設(shè)活動(dòng)的開(kāi)展引發(fā)城市空間結(jié)構(gòu)變化，有助于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)

受歷史因素的影響，我國(guó)大多數(shù)地區(qū)主城區(qū)面積不大，早期城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口的內(nèi)遷而導(dǎo)致的民宅和商業(yè)配套的逐步外擴(kuò)，但受土地利用、舊區(qū)改造等因素影響進(jìn)度較慢。而開(kāi)發(fā)區(qū)的設(shè)立，使早期發(fā)展滯后的遠(yuǎn)郊城區(qū)在城市建設(shè)方面快速推進(jìn)，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上迅速增強(qiáng)，原有面積較小的主城區(qū)在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)區(qū)域面積的爆發(fā)式增長(zhǎng)。

此外，在傳統(tǒng)主城區(qū)構(gòu)建模式下，地方經(jīng)濟(jì)及政治中心集中在主城區(qū)的中心片區(qū)，經(jīng)濟(jì)和政治資源過(guò)于集中，同時(shí)住宅區(qū)的密集也限制工商業(yè)的發(fā)展，因而以中心片區(qū)為核心、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為半徑的城市格局無(wú)法形成，城市化進(jìn)程相對(duì)緩慢。而開(kāi)發(fā)區(qū)多處于城市的邊緣地帶，在布局及規(guī)劃合理的情況下，通過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的推進(jìn)形成邊緣地區(qū)中心地帶，并與主城區(qū)的核心區(qū)域相呼應(yīng)，多核的城市體系能更好地發(fā)揮中心區(qū)域的輻射和帶動(dòng)作用。多核城市結(jié)構(gòu)的形成及其對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)較強(qiáng)的帶動(dòng)力，在實(shí)力較強(qiáng)和區(qū)域面積較大的地帶更容易體現(xiàn)。

3.開(kāi)發(fā)區(qū)能夠創(chuàng)造較多的就業(yè)機(jī)會(huì)，緩解人口和社會(huì)壓力

目前，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)以制造業(yè)、采礦業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)為主，數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值中制造業(yè)及采礦業(yè)合計(jì)貢獻(xiàn)超過(guò)90%。由于制造業(yè)屬于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，可以吸納較多勞動(dòng)力。此外，商品流通、商業(yè)配套以及公用事業(yè)的完善也能夠支持第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。

綜上所述，開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展離不開(kāi)上級(jí)行政區(qū)的主動(dòng)培育，而上級(jí)行政區(qū)財(cái)稅創(chuàng)造能力的提升也需以開(kāi)發(fā)區(qū)為支點(diǎn)進(jìn)行撬動(dòng)，兩者間培育與反哺的關(guān)系促進(jìn)各自實(shí)現(xiàn)較快發(fā)展。盡管部分開(kāi)發(fā)區(qū)在發(fā)展過(guò)程中面臨發(fā)展激進(jìn)、債務(wù)快速增長(zhǎng)、對(duì)土地出讓收入過(guò)度依賴、產(chǎn)業(yè)配置不合理、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)偏大等問(wèn)題，但開(kāi)發(fā)區(qū)與上級(jí)行政區(qū)之間的良性互動(dòng)關(guān)系不容質(zhì)疑，正是這種互動(dòng)使開(kāi)發(fā)區(qū)與上級(jí)行政區(qū)具有不可分割的信用聯(lián)系。

開(kāi)發(fā)區(qū)、上級(jí)行政區(qū)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)信用水平的影響路徑

影響投融資平臺(tái)信用水平的因素有很多，如區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、投融資平臺(tái)發(fā)展政策、開(kāi)發(fā)區(qū)投融資體制以及開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)務(wù)狀況等，在此不予贅述。對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)而言，除上述常規(guī)影響因素外，開(kāi)發(fā)區(qū)、上級(jí)行政區(qū)的發(fā)展水平也將通過(guò)下述傳導(dǎo)機(jī)制作用于開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)的信用能力（參見(jiàn)圖2）。

圖2 開(kāi)發(fā)區(qū)、上級(jí)行政區(qū)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)信用傳導(dǎo)路徑圖

資料來(lái)源：大公國(guó)際整理

開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)區(qū)屬平臺(tái)信用水平的影響路徑較為簡(jiǎn)單，即開(kāi)發(fā)區(qū)政府通過(guò)資產(chǎn)劃撥、政策傾斜和財(cái)政支持等方式為開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)提供較強(qiáng)的信用保障。

上級(jí)行政區(qū)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)的信用傳導(dǎo)作用通過(guò)兩者的互動(dòng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)，具體表現(xiàn)為下述兩種路徑：

一種是間接傳導(dǎo)路徑。開(kāi)發(fā)區(qū)所屬的上級(jí)行政區(qū)通過(guò)資源供給和政策傾斜實(shí)現(xiàn)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的信用輸出，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的上級(jí)行政區(qū)對(duì)戰(zhàn)略地位突出的開(kāi)發(fā)區(qū)具有較強(qiáng)的信用輸送能力和意愿；開(kāi)發(fā)區(qū)政府對(duì)區(qū)內(nèi)所屬投融資平臺(tái)通過(guò)資產(chǎn)劃撥、業(yè)務(wù)授權(quán)以及資金支持等方式提供較為可靠的信用保障，運(yùn)行體制完善且經(jīng)濟(jì)體量較大的開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)承擔(dān)主要職能投融資平臺(tái)的保障能力相對(duì)突出。

另一種是直接傳導(dǎo)路徑。即對(duì)于部分與上級(jí)行政區(qū)有直接資金往來(lái)和業(yè)務(wù)聯(lián)系的開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)，上級(jí)行政區(qū)的信用輸出能繞過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)政府作用于平臺(tái)，從而使得開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)獲得更為直接的信用保障。

盡管現(xiàn)階段開(kāi)發(fā)區(qū)的融資意識(shí)及風(fēng)控能力、開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)的管理水平及投融資主體地位等因素均會(huì)在某種程度上影響上述信用傳導(dǎo)的質(zhì)量和效率，但縱觀我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)、開(kāi)發(fā)區(qū)以及上級(jí)行政區(qū)的相關(guān)指標(biāo)，筆者發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的上級(jí)行政區(qū)所轄開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展水平通常較高，而開(kāi)發(fā)區(qū)所屬平臺(tái)的主要信用風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)表現(xiàn)較好。

提升開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)信用水平的幾點(diǎn)建議

開(kāi)發(fā)區(qū)、上級(jí)行政區(qū)及開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)之間具有非常緊密的聯(lián)系，三者間的信用水平通過(guò)前述機(jī)制能夠有效傳導(dǎo)。為防控開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)階段國(guó)家相關(guān)部門先后在開(kāi)發(fā)區(qū)管理、開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)運(yùn)作及融資模式調(diào)整等方面出臺(tái)新規(guī)。筆者認(rèn)為可從以下方面進(jìn)行完善，提升開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)的信用水平。

（一）理順開(kāi)發(fā)區(qū)與上級(jí)行政區(qū)的反哺及培育機(jī)制，明確上下級(jí)之間有效的資源供給及反哺路徑

開(kāi)發(fā)區(qū)與上級(jí)行政區(qū)之間存在明顯的互動(dòng)機(jī)制，建議上級(jí)行政區(qū)明確開(kāi)發(fā)區(qū)管理的歸口部門，加強(qiáng)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的調(diào)研，及時(shí)了解開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展所面臨的困境，并通過(guò)相對(duì)穩(wěn)定的模式、合理的規(guī)劃向開(kāi)發(fā)區(qū)配置有效資源。同時(shí)，健全完善相關(guān)制度，使開(kāi)發(fā)區(qū)在相對(duì)穩(wěn)定且連續(xù)的財(cái)稅分成體制下實(shí)現(xiàn)對(duì)上級(jí)行政區(qū)的反哺。

（二）厘清開(kāi)發(fā)區(qū)政府與平臺(tái)的權(quán)責(zé)關(guān)系，減少不合理的行政干預(yù)

現(xiàn)階段國(guó)家在地方政府債務(wù)、平臺(tái)投融資等方面頒布多項(xiàng)法規(guī)，旨在明確政府與平臺(tái)在債權(quán)債務(wù)方面的關(guān)系。開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)也需要逐步擺脫融資代理人和獨(dú)立企業(yè)法人的兩重性困境，逐步創(chuàng)新自身的業(yè)務(wù)范圍及模式，在政府業(yè)務(wù)中厘清雙方權(quán)責(zé)，主動(dòng)參與競(jìng)爭(zhēng)性、具有經(jīng)營(yíng)收益的業(yè)務(wù)，減少政府對(duì)于自身經(jīng)營(yíng)的不正當(dāng)干預(yù)。

（三）積極引入社會(huì)資本和人力資源，提高開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)能力

隨著國(guó)家對(duì)地方政府投融資體制的深度調(diào)整，未來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)主要依靠政府信用來(lái)運(yùn)行的模式將逐步被修正，其作為一般工商企業(yè)的屬性將逐步凸顯。同時(shí)，鑒于開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)有的財(cái)力仍不足以支撐其快速發(fā)展所需的大量資金，開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)需要學(xué)習(xí)先進(jìn)的資本管理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)引入社會(huì)資本，采用PPP等模式參與城市開(kāi)發(fā)，并將城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資本在園區(qū)深度開(kāi)發(fā)過(guò)程中的合理配置，最終提升自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

注：

1.經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)為吸引外部生產(chǎn)要素、促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，通過(guò)行政批復(fù)的方式劃定，獲得較多資源配置和政策傾斜，實(shí)行特定管理體制的功能區(qū)。

2.開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)一般是由開(kāi)發(fā)區(qū)政府或所轄機(jī)構(gòu)出資成立的，主要從事土地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園區(qū)運(yùn)營(yíng)等政府指定或委托事務(wù)的，擁有法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。本文以經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)、體制構(gòu)建相對(duì)完善、信息披露相對(duì)完整的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)及國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)作為主要研究對(duì)象。

3.本文所指城投債為依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，納入大公國(guó)際資信評(píng)估有限公司統(tǒng)計(jì)范圍的城投企業(yè)所發(fā)行的債券。

作者單位：大公國(guó)際資信評(píng)估有限公司

責(zé)任編輯：印穎 劉穎

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