我國(guó)建立國(guó)家公園體系的問(wèn)題與路徑初探

摘要：中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)明確提出“建立國(guó)家公園體制”。在此過(guò)程中，需要明確國(guó)家公園體系的概念以及與我國(guó)現(xiàn)有保護(hù)地的關(guān)系，以此為基礎(chǔ)分析我國(guó)建立國(guó)家公園存在分部門(mén)管理體制導(dǎo)致部門(mén)分割、保護(hù)與發(fā)展的矛盾、保護(hù)地范圍交叉重疊、碎片化嚴(yán)重、缺乏公益性等主要問(wèn)題；并提出解決路徑：對(duì)管理體制方面的建議，整合資源進(jìn)行試點(diǎn)建設(shè)，實(shí)行“一園一法”，建立生態(tài)補(bǔ)償制度，探索土地資源權(quán)屬以及建立特許經(jīng)營(yíng)制度。

關(guān)鍵詞：國(guó)家公園；風(fēng)景名勝區(qū)；保護(hù)地；景觀規(guī)劃；自然遺產(chǎn)

文章編號(hào)：1671-2641（2015）04-0041-05

中圖分類(lèi)號(hào)：TU986

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 問(wèn)題的提出

國(guó)家公園在全球已經(jīng)發(fā)展140多年，根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年3月，全球140余個(gè)國(guó)家和地區(qū)已建立國(guó)家公園5219個(gè)。國(guó)外國(guó)家公園的實(shí)踐表明，在處理生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與開(kāi)發(fā)關(guān)系上，國(guó)家公園已被證明是行之有效的雙贏模式。由于龐大的人口壓力和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的壓力，我國(guó)生物多樣性正受到嚴(yán)重威脅，生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞和退化，生態(tài)承載力接近極限，資源的保護(hù)與利用存在著矛盾。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)明確提出“建立國(guó)家公園體制”，以此契機(jī)優(yōu)化和完善我國(guó)自然保護(hù)體系，理順現(xiàn)有保護(hù)地管理體制，緩解保護(hù)與發(fā)展的矛盾。

2 國(guó)家公園的概念和特征

2.1 保護(hù)地的概念和分類(lèi)

根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）的定義，保護(hù)地是指通過(guò)立法和其他有效途徑得到管理的陸地和（或者）海洋地域，特別致力于保護(hù)和維護(hù)生物多樣性、自然資源以及相關(guān)聯(lián)的文化資源。根據(jù)經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)的差異，IUCN將保護(hù)地分為六類(lèi)（表1），國(guó)家公園是其中的第II類(lèi)。

我國(guó)也依法設(shè)立了各級(jí)各類(lèi)自然文化資源保護(hù)地，國(guó)家層面包括國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園和國(guó)家地質(zhì)公園等，省級(jí)層面包括省級(jí)及以下各級(jí)各類(lèi)自然文化資源保護(hù)區(qū)域、重要水源地以及其他省級(jí)人民政府根據(jù)需要確定的區(qū)域。截止2013年底，我國(guó)已建成2697處自然保護(hù)區(qū)、2900處森林公園、184處國(guó)家地質(zhì)公園、588處國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)、428處國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)；截止2012年底，已建成962處風(fēng)景名勝區(qū)、298處國(guó)家濕地公園、56處海洋公園，其總面積約占國(guó)土面積的16%（表2）。

2.2 國(guó)家公園的概念

各國(guó)對(duì)國(guó)家公園的定義不一。在全球，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）對(duì)國(guó)家公園的定義受到廣泛認(rèn)同。IUCN定義國(guó)家公園為把大面積的自然或接近自然的區(qū)域保護(hù)起來(lái)，以保護(hù)大范圍的生態(tài)過(guò)程及其包含的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時(shí)，提供精神享受、科學(xué)研究、自然教育、游憩和參觀的機(jī)會(huì)。

我國(guó)尚未建立明確的國(guó)家公園定義，學(xué)界和業(yè)界多引用IUCN的國(guó)家公園定義。云南是國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)的第一個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)省，在《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例（草案）》中，也提出了該省對(duì)國(guó)家公園的定義：以保護(hù)和展示具有國(guó)家或者國(guó)際重要意義的自然資源和人文資源及其景觀為目的，具有科學(xué)研究、科普教育、游憩展示和社區(qū)發(fā)展等功能的一種保護(hù)地，是實(shí)現(xiàn)資源有效保護(hù)和合理利用的特定區(qū)域。

2.3 國(guó)家公園的特征

根據(jù)IUCN對(duì)國(guó)家公園的定義，國(guó)家公園具有三大特征：1）天然性、原生性、原真性。國(guó)家公園保存的是未受損的、原始或接近原始的自然生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、人文資源、景觀資源；國(guó)家公園強(qiáng)調(diào)環(huán)境的天然性，自然資源的原生性，人文、景觀資源的原真性。2）面積大。國(guó)家公園的主體是自然生態(tài)系統(tǒng)，是大面積的、完整的自然生態(tài)系統(tǒng)；國(guó)家公園的首要目標(biāo)是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)結(jié)構(gòu)和生態(tài)過(guò)程，保護(hù)人文和景觀系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和演化過(guò)程，保護(hù)完整的地理單元。3）數(shù)量少。如圖l所示，從數(shù)量看，保護(hù)地中的第II類(lèi)（國(guó)家公園）僅占總數(shù)量的3.8%。

3 建立國(guó)家公園存在的問(wèn)題

3.1 我國(guó)現(xiàn)有保護(hù)地實(shí)行分部門(mén)管理體制導(dǎo)致部門(mén)分割、協(xié)調(diào)困難

對(duì)照IUCN的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的各類(lèi)保護(hù)地都可以對(duì)應(yīng)到IUCN分類(lèi)的6大類(lèi)中。其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)最符合國(guó)家公園的定義和特征。但是從概念方面來(lái)分析，基于《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》的管理精神，自然保護(hù)區(qū)均屬于嚴(yán)格保護(hù)區(qū)，即IUCN分類(lèi)中的Ia。而我國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)雖然一直以來(lái)的英文名是“National Park of China”，但不能因此直接將國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)視作國(guó)家公園。首先根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，風(fēng)景名勝區(qū)與IUCN對(duì)于國(guó)家公園定義的差別在于，風(fēng)景名勝區(qū)包括以“人文景觀”來(lái)反映“重大歷史文化發(fā)展過(guò)程”；其次，根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)盡管禁止采礦等“破壞景觀、植被和地形地貌的活動(dòng)”，強(qiáng)調(diào)保護(hù)“風(fēng)景名勝區(qū)的景物、水體、林草植被、野生動(dòng)物和各項(xiàng)設(shè)施”，但并未明確禁止在風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)活動(dòng)，這與國(guó)際通行的國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)不符合。因此在我國(guó)各類(lèi)保護(hù)地中，沒(méi)有既保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)又通過(guò)展示其核心資源的國(guó)家公園，能夠較好地解決保護(hù)和利用保護(hù)地。在我國(guó)建立國(guó)家公園，能夠彌補(bǔ)我國(guó)在這一保護(hù)區(qū)類(lèi)型上的缺失，更好地與國(guó)際接軌。

由于我國(guó)已少有另行劃定大面積的原生生態(tài)系統(tǒng)來(lái)建設(shè)國(guó)家公園，其建立主要依托現(xiàn)有的保護(hù)地資源，整合現(xiàn)有符合國(guó)家公園特征的資源，按照國(guó)家公園來(lái)管理。目前，我國(guó)已經(jīng)建立了數(shù)千個(gè)不同類(lèi)型的保護(hù)地，這些保護(hù)地的資源主要由林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、國(guó)土、海洋、旅游、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門(mén)管理（表3）。現(xiàn)有保護(hù)地均實(shí)行分部門(mén)管理，管理權(quán)限分散在上述相關(guān)行政主管部門(mén)和地方政府，缺少高于各部委的專(zhuān)門(mén)行政機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌管理，綜合協(xié)調(diào)能力有限，產(chǎn)生了管理分割、協(xié)調(diào)困難，合作低效的問(wèn)題。

3.2 保護(hù)生態(tài)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的矛盾突出

我國(guó)的保護(hù)地體系中，一方面自然保護(hù)區(qū)是基于搶救性保護(hù)理念而建立，受到《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》的法律約束，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格保護(hù)，很少有休閑游覽、資源開(kāi)發(fā)等活動(dòng)。在一定程度上制約了利用當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)資源開(kāi)發(fā)的進(jìn)程，也影響了地方建立自然保護(hù)區(qū)的積極性。另一方面，我國(guó)其它類(lèi)型的保護(hù)地又過(guò)于強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)利用。由于人們追求經(jīng)濟(jì)利益，在保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行各種開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，忽視保護(hù)造成了生態(tài)破壞。這種情形導(dǎo)致日益突出的保護(hù)生態(tài)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的矛盾，嚴(yán)格保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用之間缺少一個(gè)平衡、規(guī)范的生態(tài)保護(hù)模式（圖2）。

3.3 保護(hù)地范圍交叉重疊

為爭(zhēng)取更多的“牌子”和部門(mén)利益，很多保護(hù)地都存在著范圍交叉重疊現(xiàn)象。重疊的一種情況是多部門(mén)多種類(lèi)型的保護(hù)地交叉重疊。圖3以三種由不同部門(mén)管理的保護(hù)地類(lèi)型為例，列舉出保護(hù)地交叉重疊會(huì)出現(xiàn)的情形；又如廣東丹霞山自1988年以來(lái)先后獲得國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)（住建部門(mén)）、國(guó)家自然保護(hù)區(qū)（林業(yè)部門(mén)）、國(guó)家AAAA級(jí)旅游景區(qū)（旅游部門(mén)）、國(guó)家地質(zhì)公園（國(guó)土部門(mén)）、世界地質(zhì)公園（國(guó)土部門(mén)）等牌子，這些不同的保護(hù)地類(lèi)型由不同部門(mén)管理，范圍完全重疊，與圖3中的情形l相一致；第二種情況是同部門(mén)多種類(lèi)型的保護(hù)地交叉重疊，如圖4所示，以同部門(mén)管理的兩種保護(hù)地類(lèi)型為例，列出保護(hù)地交叉重疊會(huì)出現(xiàn)的情形。多種類(lèi)型的保護(hù)地范圍交叉重疊，界權(quán)模糊，致使多部法律規(guī)章監(jiān)管同一塊保護(hù)地（表3），基層自然保護(hù)地管理人員疲于應(yīng)付，降低了保護(hù)和利用的效果。

3.4 保護(hù)地碎片化嚴(yán)重，缺乏連通性

由于我國(guó)現(xiàn)有保護(hù)地的管理權(quán)限分散在相關(guān)行政主管部門(mén)和地方政府，為落實(shí)法律或規(guī)章賦予的責(zé)任和爭(zhēng)取部門(mén)利益，各部門(mén)各自為陣劃建保護(hù)地（斑塊），忽略了廊道和體系建設(shè)。如一個(gè)山頭，山上是自然保護(hù)區(qū)，山下是森林公園，東面是這個(gè)市縣，西面又屬于另外的行政單位，南面有地質(zhì)公園，北面還有濕地，還可能戴著風(fēng)景名勝區(qū)的帽子，人為破碎了完整的生態(tài)系統(tǒng)。且我國(guó)保護(hù)地的土地等所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等產(chǎn)權(quán)關(guān)系較復(fù)雜，劃建保護(hù)地時(shí)，需避開(kāi)人口密集區(qū)和權(quán)屬爭(zhēng)議區(qū)，造成現(xiàn)有保護(hù)地（斑塊）規(guī)模偏小、碎片化嚴(yán)重。以2007年全國(guó)自然保護(hù)區(qū)面積分布為例，在廣東、海南、福建、湖南等人口密集地區(qū)，多分布的是面積小于100hm2的小型自然保護(hù)區(qū)。總體而言，我國(guó)保護(hù)地碎片化嚴(yán)重、缺乏連通性，不利于自然保護(hù)地的可持續(xù)性保護(hù)和管理。

3.5 缺乏公益性

世界各國(guó)都強(qiáng)調(diào)將國(guó)家公園的公益服務(wù)功能放在突出的位置，讓公眾共享。實(shí)現(xiàn)公益性的前提條件之一是國(guó)家公園的土地等資源權(quán)屬為國(guó)家所有，但我國(guó)相當(dāng)多的自然遺產(chǎn)資源沒(méi)有明確的土地權(quán)屬。以自然保護(hù)區(qū)為例，據(jù)2006年的相關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)國(guó)有土地占總面積的73.9%，集體面積占26.1%，有超過(guò)l/3的自然保護(hù)區(qū)沒(méi)有充分的土地使用權(quán)。同時(shí)，國(guó)家公園的公益性體現(xiàn)在以下方面：一是國(guó)家公園為公眾利益而設(shè)；二是對(duì)公眾低廉收費(fèi)；三是使公眾受到教育；四是讓公眾積極參與。而在我國(guó)，昂貴的門(mén)票早已被公眾所詬病，如表4所示，美國(guó)國(guó)家公園門(mén)票價(jià)格相對(duì)低廉，價(jià)格一般不超過(guò)人均月收入比例1%。在公眾教育方面，我國(guó)的保護(hù)地也相應(yīng)設(shè)立了教育基地。如風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立“全國(guó)科普教育基地”和“全國(guó)青少年科技教育基地”107個(gè)，設(shè)立各級(jí)愛(ài)國(guó)主義教育基地286個(gè)。但是目前游客大多僅在車(chē)水馬龍、人滿為患的環(huán)境里匆匆游玩。我國(guó)保護(hù)地在公眾參與方面差距也很大。就美國(guó)來(lái)說(shuō)，民間環(huán)保部門(mén)、其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)國(guó)家公園內(nèi)的土地所有者等都能參與到國(guó)家公園的規(guī)劃決策體系當(dāng)中。綜上所述，現(xiàn)有保護(hù)地的土地資源權(quán)屬、低廉的公眾收費(fèi)、公眾教育、公眾參與等公益性嚴(yán)重不足。

4 解決路徑的思考

4.1 對(duì)國(guó)家公園管理體制的建議

目前，我國(guó)絕大多數(shù)保護(hù)地已被納入相應(yīng)的管理體系中，并由獨(dú)立的專(zhuān)職機(jī)構(gòu)按照條例或部門(mén)管理辦法進(jìn)行日常管理。通過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，它們已經(jīng)在各自類(lèi)別內(nèi)部形成了相對(duì)成熟穩(wěn)定的管理模式，在保護(hù)遺產(chǎn)資源方面發(fā)揮了重要作用。但是保護(hù)地實(shí)行分部門(mén)管理體制，也導(dǎo)致了部門(mén)分割、協(xié)調(diào)困難等諸多問(wèn)題，降低了管理工作的效率。

我國(guó)國(guó)家公園的建立主要依托現(xiàn)有的保護(hù)地資源，當(dāng)然也有可能在新建自然保護(hù)地中產(chǎn)生，這種情形更可能發(fā)生在西部地區(qū)，如西藏、新疆、青海、寧夏等以及一些海域。無(wú)論是整合現(xiàn)有保護(hù)地的資源還是新建保護(hù)地，可收歸中央政府管理，采取中央政府垂直管理模式，成立管理局對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行統(tǒng)一管理、規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)。其他類(lèi)的保護(hù)地基于現(xiàn)有體制產(chǎn)生的問(wèn)題，需要明確各類(lèi)保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的法律地位，理清各管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任歸屬，根據(jù)資源特征明確每一個(gè)保護(hù)地的類(lèi)別和界限，實(shí)現(xiàn)“一地一名，分類(lèi)管理”的目標(biāo)。

4.2 在整合現(xiàn)有保護(hù)地資源的基礎(chǔ)上建立國(guó)家公園

我國(guó)人多地少，已經(jīng)很少有大面積的原生生態(tài)系統(tǒng)來(lái)另行劃建國(guó)家公園，現(xiàn)實(shí)決定我國(guó)國(guó)家公園的建立主要在現(xiàn)有保護(hù)地的基礎(chǔ)上整合資源。在整合資源的過(guò)程中，須時(shí)刻注意現(xiàn)有保護(hù)地碎片化嚴(yán)重的問(wèn)題，注重廊道的建設(shè)，增強(qiáng)保護(hù)地的連通性。同時(shí)國(guó)家公園作為國(guó)家的名片，展現(xiàn)國(guó)家的自然風(fēng)范，其保存的自然生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、人文資源、景觀資源等須具有全球意義或國(guó)家意義，所以世界各國(guó)和地區(qū)的國(guó)家公園數(shù)量稀少（圖1）。在我國(guó)建立國(guó)家公園過(guò)程中，要嚴(yán)格把關(guān)，控制數(shù)量，建設(shè)我國(guó)具有全球意義和國(guó)家意義的國(guó)家公園體系。

4.3 對(duì)擬建的國(guó)家公園實(shí)行“一園一法”管理

我國(guó)的自然資源豐富類(lèi)型復(fù)雜，且保護(hù)地土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等產(chǎn)權(quán)關(guān)系較復(fù)雜，一部法律或規(guī)章很難同時(shí)管理所有國(guó)家公園，因此建議通過(guò)地方立法，對(duì)擬建的國(guó)家公園實(shí)行“一園一法”管理，每個(gè)國(guó)家公園都制定相應(yīng)的管理辦法或條例，實(shí)現(xiàn)依法管理，確保國(guó)家公園建設(shè)和管理有序推進(jìn)，有效保護(hù)園內(nèi)資源。

4.4 建立生態(tài)補(bǔ)償制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的可持續(xù)保護(hù)與利用

建立國(guó)家公園的根本目的是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源有效保護(hù)，除需要法律、規(guī)章、機(jī)構(gòu)、人員等外，還需要有相應(yīng)的資金保障。因此，國(guó)家公園的日常“保護(hù)”資金來(lái)源渠道和資金量，對(duì)保障國(guó)家公園建設(shè)管理尤為重要。建議以林業(yè)部門(mén)施行的建設(shè)生態(tài)公益林的“生態(tài)公益林補(bǔ)償”機(jī)制為基礎(chǔ)，建立國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制。其中籌措資金主要途徑為財(cái)政撥款，即在國(guó)家財(cái)政預(yù)算中列出國(guó)家公園建設(shè)、管理經(jīng)費(fèi)，中央及地方各級(jí)財(cái)政每年為國(guó)家公園直接撥款，以市場(chǎng)渠道（如門(mén)票、特許經(jīng)營(yíng)等的收入）和社會(huì)捐贈(zèng)（如來(lái)自個(gè)人、團(tuán)體和公司的捐助）為補(bǔ)充。資金保障機(jī)制以建立國(guó)家公園專(zhuān)項(xiàng)基金為主，以及各種社會(huì)力量捐助為輔的“輸血”機(jī)制和規(guī)范管理的前提下經(jīng)營(yíng)收入的“造血”機(jī)制。補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)即為國(guó)家公園日常保護(hù)資金，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園保護(hù)與發(fā)展的雙贏。

4.5 對(duì)國(guó)家公園全部或部分土地資源權(quán)屬實(shí)現(xiàn)國(guó)有化

全球多數(shù)國(guó)家強(qiáng)調(diào)國(guó)家公園公益性，都是以土地等資源權(quán)屬?lài)?guó)有化為前提的。世界各國(guó)，尤其是土地資源私有制國(guó)家，國(guó)家公園多采用三種方式獲取土地資源所有權(quán)或使用權(quán)：一是國(guó)家或地方政府贖買(mǎi)；二是國(guó)家或地方政府長(zhǎng)期租賃；三是國(guó)家或地方政府土地資源空間置換。我國(guó)現(xiàn)有保護(hù)地土地資源權(quán)屬大部分為集體所有，如截止2007年4月，福建省9個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中，集體林面積達(dá)109 209hm2，占這些自然保護(hù)區(qū)面積的7l.2%。且我國(guó)土地等資源的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等產(chǎn)權(quán)關(guān)系較復(fù)雜。為保障國(guó)家公園的公益屬性，可以探索以土地資源所有權(quán)與使用權(quán)分離、補(bǔ)償土地資源所有權(quán)人經(jīng)濟(jì)收益為主，政府贖買(mǎi)、長(zhǎng)期租賃、空間置換為輔的國(guó)家公園土地資源使用制度。可以分成兩種情形（圖5）：一是國(guó)家公園全部土地資源權(quán)屬實(shí)現(xiàn)國(guó)有化，最大化保障國(guó)家公園公益屬性；二是基于上述的實(shí)際情況，當(dāng)全部土地資源國(guó)有化難以實(shí)現(xiàn)時(shí)，可以考慮將部分土地資源權(quán)屬實(shí)現(xiàn)國(guó)有化，如將國(guó)家公園中游覽區(qū)域的土地權(quán)屬?lài)?guó)有化，實(shí)現(xiàn)保障國(guó)家公園部分區(qū)域的公益屬性。

4.6 實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，建立國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度

特許經(jīng)營(yíng)體系以保護(hù)資源和環(huán)境為首要目標(biāo)，其次才是為游客提供適當(dāng)?shù)穆糜卧O(shè)施和服務(wù)。在國(guó)家公園體制建設(shè)過(guò)程中，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況適時(shí)地將經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與資源保護(hù)項(xiàng)目相分離，引入競(jìng)爭(zhēng)性談判機(jī)制，實(shí)行經(jīng)營(yíng)與利用的特許授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度。并由管理機(jī)構(gòu)制定進(jìn)入準(zhǔn)則，進(jìn)行強(qiáng)有力的專(zhuān)項(xiàng)管理，建立一套針對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的規(guī)章制度以此規(guī)范參與者的行為和防止過(guò)度進(jìn)入引發(fā)的資源破壞。