市轄區城鄉統籌規劃策略研究

馬 永 東

(山東省城鄉規劃設計研究院，山東 濟南 250013)

市轄區城鄉統籌規劃策略研究

馬 永 東

(山東省城鄉規劃設計研究院，山東 濟南 250013)

以濰坊市寒亭區為例，探索了這一相對獨特的行政單元的城鄉統籌規劃策略，通過實現城鄉產業互聯互通，縮小城鄉差距，引導城鎮化進程，保護生態環境四個方面闡釋了推動市轄區城鄉統籌的規劃策略，以提高城鄉整體的經濟社會效益。

市轄區，城鄉統籌，規劃策略

0 引言

長期以來，城鄉二元結構既是我國經濟結構存在的突出矛盾，也是我國相對貧困和落后的重要原因。當前我國的現代化進程，就是要實現城鄉二元經濟結構向現代經濟結構的轉換。為此，中央和地方政府從“三農”入手，采取一系列措施，推動城鄉良性互動，實現城鄉統籌發展。解決和突破上述矛盾的根本出路應是在發展農村經濟的基礎上走農村城市化道路，實現城鄉良性互動，逐步減少農村人口，轉移農村剩余勞動力，增加城鎮人口，轉變生產增長方式，提高勞動生產率，優化第一產業結構，促進第二、三產業的發展，從而提高城鄉整體的經濟效益和社會效益。

目前，關于城鄉統籌的理論探索與現實實踐正在深刻地改變著中國的城鄉格局和發展模式。城鄉一體發展的體制機制建設正在逐步完善，城鄉空間發展格局也經歷著翻天覆地的變化。這些探索和實踐也積累了大量的經驗與教訓，南海模式、成渝模式、蘇南模式成為各地爭相效仿的范本。然而，隨著社會的發展和技術的進步，城鄉統籌的研究向著更深層次推進，曾經成功的幾個模式不足以解決全國不同地區、不同類型、不同階段的城鄉統籌發展的問題。因此，本文結合規劃實踐，針對市轄區如何推動城鄉統籌進行了探索，試圖總結更加細化的城鄉統籌規劃模式與策略。

由于我國幅員遼闊，行政區劃的等級和數量也較多。截止到2013年年末，全國共有333個地級行政區劃單元，2 853個縣級行政區劃單元和40 497個鄉鎮級行政區劃單元。我國的地級行政單元較為復雜，地級市不僅要管理農村地區，還要管理縣或縣級市，這也導致地級行政單元內城鄉關系不是單純的二元關系，而是三元、四元關系。雖然部分學者認為鄉鎮行政單元的中心可以當作城市來對待，但國內鄉鎮級的中心“城”普遍規模偏小，難以承擔有力的輻射帶動作用，導致轄區內城鄉關系不明確。因此，縣級行政單元是我國推進城鄉統籌的最基本單元，也是推動城鄉統籌的最具代表性的行政單元。

縣級行政單元分為市轄區(事實上，并非所有的市轄區都是縣級，直轄市所下轄的市轄區多數為地市級，而上海的浦東新區與天津的濱海新區則為副省級市轄區。本文所研究的市轄區特指縣級市轄區)、縣級市和縣，從城鄉統籌的角度出發，可以將市轄區劃為一類，縣與縣級市劃為另一類。相比于市轄區，縣與縣級市在城市發展建設的決策和管理方面有著更強的獨立性，而市轄區作為“較大的市”的中心城區的一部分，其發展要更多的順應“市”的統一部署。因此，本文以濰坊市寒亭區為例，探討這樣一種相對獨特的行政單元的城鄉統籌規劃策略。

1 市轄區城鄉關系的特征

市轄區作為一種相對特殊的行政單元，其城鄉關系相對傳統的行政單元有著其特殊性，具體體現在以下三個方面。

1.1 非傳統城鎮序列性

國內的城鎮體系與行政建制有著較強的關聯性。傳統的城鎮體系是地級市—縣(縣級市)—鄉鎮—村莊，而市轄區一般作為地級市的下轄行政區，仍然會有地級市—市轄區—街道(鄉鎮)—居委會(村莊)這樣的城鎮序列。這一城鎮序列的特殊性在于：市轄區既是中心城市(市區)的一部分，同時又是相對獨立的行政區；市轄區管轄的區域以街道為主，也包括鄉、鎮。

1.2 雙重性

市轄區是城市擴張，城鎮化發展表現最為強烈的地區，也是城鄉統籌建設中最復雜、最富變化的地區。市轄區內的中心城區，既是市轄區的城區，也是中心城的城區，既要容納市轄區范圍內的進城人口，又要吸納市域范圍內，乃至更大范圍內的進城人口。市轄區的城區既要作為市轄區范圍內的中心城區帶動市轄區范圍內農村地區的發展，又要作為中心城的一部分，帶動市域范圍內農村地區的發展。因此，市轄區的城鄉統籌具有市域統籌和區域統籌的雙重內涵。

1.3 被動性

市轄區的城鎮化水平受城市經濟能級和城市化階段的影響，是一個不斷“被動”變化的動態過程，隨著城市經濟輻射能力不斷增長，近郊區逐步向外圍擴散，市轄區的城鎮化水平也將提高，當城市群一體化格局形成后，其城鎮化水平才相對穩定。

2 市轄區城鄉統籌的策略

2.1 實現城鄉產業互聯互通

經濟發展是推動城鄉統籌的最重要的手段。如果單純的發展農業，則割裂了農業、農村、農民問題與社會其他單元的有機關聯，實現不了農業與工業、農村與城市、農民與市民之間的良性轉換與互動。因此，本次規劃以食品產業為線索，構筑貫穿城鄉的產業鏈與產業集群，實現城鄉間產業發展的互聯互通。

“民以食為天”，食品產業是一個永恒的朝陽產業。寒亭區自古是一個盛產特色農產品的地區，濰坊市也將“中國食品谷”的建設選址于寒亭，因此，食品產業成為寒亭發揮自身優勢，提高自身綜合競爭力的最佳突破點，也是寒亭參與國際化競爭與合作的最佳渠道，這也使得食品產業成為寒亭統籌城鄉發展的最有力抓手。因此，針對食品產業，進行統籌發展，實現城鄉產業一體化，填補其中薄弱環節，形成完整食品產業鏈條(見圖1)；借助食品產業形成寒亭對外聯系的紐帶，提高寒亭在國內外的知名度和影響力；將食品產業鏈中的各個環節產業化、專業化運作，實現農、工、貿的集體轉型；借助食品產業拉動相關的會展、電子商務、設備制造等產業；合理引導產業鏈條分支產業的發展。食品產業各環節發展策略見表1。

表1 食品產業各環節發展策略表

2.2 縮小城鄉差距

縮小城鄉差距是城鄉統籌發展的核心要求之一。結合寒亭的實際情況來看，縮小城鄉差距大致有以下幾種方法。

2.2.1 提高農民收入

提高農民收入的關鍵在于推動農村經濟的發展，農村經濟的發展在于轉變傳統農業發展模式，大力發展現代高效農業。因此規劃重點完善農業配套服務，完善農業科技配套，完善農業保險業配套，完善農村金融的配套，完善農業生產組織的配套，完善農產品標準化的配套，完善農業政策的配套。

規劃通過建設農業服務綜合體，提高農業生產服務能力。農業服務綜合體是集合了農產品交易市場(包括交易市場和市場信息中心)、物流中心(包括倉庫、停車場和物流信息中心)、農業科技中心、農業培訓基地、農資超市和農用機械市場等農業生產服務設施于一體，將具有農產品展示交易、金融服務、教育、培訓中心、電子商務、農村信息化呼叫中心、農產品物流集散、產品安全追溯總部、商務辦公、專家公寓等功能。

規劃在中國食品谷內建設一個大型農業服務綜合體，在固堤、高里、朱里三個街道辦駐地建設三個中型農業服務綜合體，在南孫和臨港產業園內建設兩個小型農業服務綜合體。農業綜合服務體的建設，將充分發揮科技、信息、貿易對農業的帶動作用，讓農民能夠一站式購齊所需生產服務，推動農業科技應用，助力農業產業化。

農業現代化建設思路見圖2。

2.2.2 改善鄉村環境

對于不同地區的居民，根據他們的切實需求，改善農民的生活、生產服務配套標準，改善基礎設施，美化鄉村環境；特別對于近郊的農村，在改變物質環境的同時，促進鄉村向城市的轉變，注重城市規模效益和服務功能的發揮，強調人民群眾文化素質和生活質量的提高。

2.3 引導城鎮化進程

有序健康推動城鎮化進程是實現城鄉和諧發展的必由之路。以制度經濟學視角來理解城鄉發展，我國城鄉發展是由農地制度創新，引起工業化與農村勞動力轉移的一個過程。在一系列進程中，人的轉變是城鄉之間最重要的資源流動，人口的遷移成為我國城鎮化的發展的核心動力。

從人口遷移的形式而言，可以概括為“本地城鎮化”“異地城鎮化”與“折返式城鎮化”三種模式，它們同時也代表了三種動力：“本地城鎮化”提供了主要土地與空間，“異地城鎮化”則提供了勞動力，而“折返式城鎮化”則帶來了技術與資金。從空間上，重點以中心城市、小城鎮為載體推進城鎮化進程，而對于非城鎮化地區，則以新型農村社區的形式實現農村生活水平的提高。

1)重點以“中心城區、小城鎮”為載體推進城鎮化進程：對于遠郊地區而言，小城鎮是調整產業結構和地區經濟結構的重要環節；是新型工業化與農業現代化經濟發展的重要載體；是開拓農村市場的橋頭堡；是農村與市區人員、商品、信息聯系的必經通道，有助于緩解城區的人口壓力。

2)重點以“新型農村社區”為載體用城市社區理念規劃農村：新型農村社區是在合理歸并自然村后形成的具有地方特色、環境優美、布局合理、基礎設施和公共服務設施較完善的現代化農村新型社區。新型農村社區是非城鎮化地區基本居民點，承擔逐步整理閑置土地與住房、提高土地利用效率的空間職能；承擔改善農村人口的居住生活服務功能的社區職能；承擔加快傳統農業向現代農業的過渡、增加農產品有效供給、提高農民收入水平的戰略任務。

2.4 保護生態環境

傳統的城鎮化往往以浪費資源和破壞生態作為發展的代價。本次規劃重點關注環境容量控制、建設標準控制和人居環境改善，使寒亭建設由注重規模擴張轉向對現有用地的整合，提高現有建設用地的使用效率和效益，確保中心城區的可持續發展。根據寒亭城鄉發展的特點，重點推進以下兩點的建設：

1)區域性生態斑塊。區域性生態斑塊屬于生態敏感地區，在全區范圍內統籌劃定，并進行持久性嚴格保護和限制開發。這一區域一般具有重大的自然、人文價值，并發揮區域性影響的綠色開放空間，是維護區域生態安全，塑造自然人文特色的重要載體。

2)環城生態廊道。環城生態廊道布置于中心城區建設區外圍，是城市建設總量的控制帶，規劃布置較多的綠地或綠化比例較高的用地，一方面控制城市的無序擴張，另一方面形成環繞城區的閉合的綠色開敞空間。

3 結語

市轄區在城鄉統籌發展建設過程中出現的問題，是我國城鄉“二元”體制弊端的集中體現，也是我國城鄉困境的集中癥結所在。解決市轄區困境，重點通過實現城鄉產業互聯互通，縮小城鄉差距，引導城鎮化進程，保護生態環境四個方面來推動。針對性的設計城鄉統籌的制度與政策和多元化地方政府的城鄉治理策略，是提升城鄉統籌建設質量的必然要求。城市規劃作為政府統籌城鄉管理的法定技術，首先需要認清不同城市、不同發展階段的復雜性特征，探索適合當地城鄉統籌發展的理論與方法，這也正是我國城市規劃行業急需應對的地方。

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Research on the urban and rural harmonious planning in municipal districts

Ma Yongdong

(ShandongUrban&RuralPlanningDesignInstitute,Jinan250013,China)

Taking Hanting District of Weifang as the example, the paper explores the unique municipal harmonious urban and rural planning strategies, and illustrates the planning strategies to enhance the municipal urban and rural planning by realizing the interconnection and interworking of urban and rural industries, bridging urban and rural gaps, guidance for urbanization process, and protection of ecological environment, so as to enhance the integrated economic and social benefits.

municipal areas, urban and rural planning, planning strategies

2015-06-30

馬永東(1987- )，男，助理工程師

1009-6825(2015)25-0015-03

TU982.29

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