論法治對國家治理體系和治理能力的意義與價值

鄭慧

〔摘要〕建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。國家治理體系以法治為基礎，國家治理能力以法治為保障，在推進國家治理現代化的過程中法治發揮著無可替代的作用。以憲法和法律法規為規則載體的法治體系作為國家制度的重要組成部分，是其他國家制度協調運行的保證。法治所體現的國家治理體系現代化的價值導向，是國家治理體系發展所必須依存的規則。法治本身所特有的組織管理、規范校正、懲戒救濟、激勵引導功能可以協調平衡不同治理主體的思想觀念、利益取向等方面的差異和沖突，借助合法性和權威性的引導，整體性地提升國家治理能力。

〔關鍵詞〕法治；國家治理體系；國家治理能力

〔中圖分類號〕D601〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2015）02-0001-05

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標，并將“依法治國”確定為“實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求”，法治在國家治理的層面被提升到了“事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安”的高度。這是對十八屆三中全會全面深化改革的總目標“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的進一步具體化和可操作化。具體而言，法是現代國家治理的依據，國家治理體系以法治為基礎，國家治理能力以法治為保障，在推進國家治理現代化的過程中法治發揮著無可替代的基礎性作用。

一、法治奠定國家治理體系的基礎

“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度”〔1〕，從根本上講就是國家制度體系。而國家制度的構建和運行必須以憲法為根本依據，合憲性是制度存在的前提。作為法治賴以存在的規則性實體，憲法和法律法規及其所衍生的法治體系，本身就是國家制度的重要組成部分；同時也是其他國家制度協調運行的保證；法治所體現的國家治理體系現代化的價值導向，是治理體系發展所必須依存的規則。

（一）憲法是國家治理體系的根本法依據

眾所周知，憲法作為國家的根本大法和法治體系中派生其他一切法律的“母法”與法治的實體性規范，是法治形成和發展的基礎。國家治理體系以憲法所賦予的合法性為首要前提，國家制度的確立、運行均以憲法為依據。中國特色社會主義法治的形成和發展就以現行憲法為基礎和規范。在憲法演進的過程中，中國特色社會主義政治制度逐步得以發展和完善，成為國家治理體系形成、發展，并走向現代化的基礎。具體而言，現行憲法關于國家基本制度的規定及其模式設計為國家治理體系奠定了根本法基礎，國家治理體系便是憲法規定的國家基本制度的具體展開。中國特色的國家治理體系依托于現行憲法關于國家基本制度的規定，反映和體現中國社會主義建設的現實需求和改革開放的客觀需要。

現行憲法確定了國家治理體系的主體結構。中國共產黨領導下的國家黨政機關、民主黨派、人民團體、社會組織，以及包括以工人、農民和知識分子為主體的全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者在內共同構成治理主體結構。與此同時，從治理客體、治理事務、治理權能等角度規定了各類治理主體參與國家治理的有效途徑和方式。現行憲法從中國的歷史必然性和時代特征，尤其是社會的本質要求出發確定了中國的基本制度，具體而言確立了人民民主專政制度、人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作政治協商制度、民族區域自治制度以及基層民主制度。這些制度涵蓋了政治領域的方方面面，為國家治理體系提供了堅實的政治基礎。現行憲法明文規定了“堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展”的所有制結構，“堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存”的分配制度以及社會主義市場經濟的重要的憲法地位，賦予非公有制經濟發展的憲法權利。憲法規定國家依法保護公民的私有財產權，為經濟體制提供了可靠保障和更強的驅動力；憲法強調發展社會主義教育事業和為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業等各項文化事業，從制度上保證了凝聚共識、探索真理，以文化為國家治理提供人力資源和智力支撐；憲法強調和遵循和平共處五項基本原則，等等。現行憲法以科學和民主的立法程序用國家根本大法的形式把上述基本制度固定下來，成為國家治理體系的根本法基礎。國家治理體系的發展和完善必須以憲法規定的基本制度和基本原則為指導。

（二）法治體系是國家治理體系的有機組成部分

“中國特色社會主義國家治理體系由一整套制度構成，包括以中國共產黨黨章為統領的黨內法規制度體系、以黨的基本路線為統領的政策制度體系、以憲法為統領的法律制度體系。”〔2〕以憲法為統領的法律法規體系，及其所衍生的規章制度體系本身就是國家治理體系的重要內容。國家治理體系中各項國家制度的形成和發展必須得到既有憲法和法律法規的支持，而既存制度的運行也必須依托于相關法律法規的支持、約束和規范。法律法規所特有的國家強制力又使得國家治理體系在遇到挑戰和破壞時，可以通過相應的懲罰措施來維護制度的權威。從根本上講，法在國家治理中的這些特殊作用使得國家治理體系最終在實質上均表現為法治化的國家制度體系。法治的內在價值就在于它能通過法的特殊作用引起社會的組織結構發生傾向于權利保障的改變〔3〕，促進國家治理體系的法治化。古今中外的事實證明，法治化的國家治理體系才更具有生命力。

完備的法律法規體系是國家治理體系法治化的基礎性前提，強調法律法規的科學性、規范性和完備程度，以保證有法可依，否則，必然會導致國家治理回歸傳統；高效的法治實施體系所強調的是通過富有成效的法治實施制度來杜絕有法不依，從而保障國家治理體系實際運行、落地生根；嚴密的法治監督體系所強調的是通過落實強有力的監督機制，保障國家治理體系從設計理念到具體制度規范及其運行的各個環節都處于公開狀態，使其不存在人為的偏私和區別對待，保證國家治理體系的平等和公正；有力的法治保障體系就是要依托于國家強制力，從制度設計上確保國家治理的權威性；完善的黨內法規體系就是要確保黨在整個國家治理體系中發揮領導作用，科學合理地調控國家治理體系實際運行的組織制度保證。由此可見，中國特色社會主義法治體系既是國家治理體系的重要組成部分，又是推動國家治理體系協調運行的關鍵環節。因此，“建設中國特色社會主義法治體系”的提出，有利于實現法治對于國家治理體系的有機嵌入，促使國家治理體系的進一步規范化和科學化。

（三）法治是國家治理體系的價值導向

法治既是一個有階級性的概念，也是一個帶有價值性的充滿活力的概念。〔4〕法治的階級性決定了國家治理體系的性質和結構特征，法治的價值理念則為國家治理體系提供了價值導向。

“法律體現著不同階級的意志和利益”〔5〕，以法為實體要素并服務于階級社會國家治理的法治不可能是超階級的抽象概念。法治的階級性決定了各種歷史形態法治的本質區別，從而也決定不同國家治理體系之間的性質和結構特征的根本性差別。資產階級的法治則是實現資產階級專政的工具，其基本原則只是保護資本家的私人占有制。與此相適應，資本主義的國家制度體系是政治上主要以“三權分立”為基本特征，經濟上以資本、市場和剩余價值為核心要素，維護資本主義社會關系和秩序的一系列具體制度。社會主義法治是建立在生產資料社會主義公有制為主體基礎之上的，人民當家作主的法治。中國社會主義法治的顯著特征體現就在于——“保證了其本質的先進性和利益代表的最廣泛性。”〔6〕建立在社會主義法治基礎之上的中國國家治理體系是以黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一為重要特征，以人民民主專政和人民代表大會制為政治統領，以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展為經濟基礎，涵蓋了文化教育內政外交國防等國家建設各領域的國家制度體系。這種國家治理體系具有更大的優越性，主要體現為國家治理體系在社會主義法治的規范和調整下表現為一個有序的、動態的制度運行系統，具有系統性、整體性、協同性和長效性的特征。中國共產黨的領導保證了國家治理體系內部制度之間的相互協調、相互促進，避免出現像西方治理制度運行中的碎片化問題；國家治理體系“明確了治理發揮作用的空間是國家，既包括國家與社會、市場關系的處理，也包括國家間問題的解決；既充分利用國家與政府現有的制度資源，又創新性地吸收市場與社會帶來的新機制與新手段；既保障國家治理活動的靈活性與適應性，又保障國家治理活動的可持續性。”〔7〕

國家治理體系作為構筑于憲法和法律法規之上的治理手段和治理工具，在為國家治理提供了制度基礎的同時，也提供了重要的價值參照。平等、秩序、人權、公正，等等，這些基本的法治價值理念確立了國家治理體系賴以建立的價值目標。平等是法治的基礎，國家治理體系必須建立在平等價值基礎上，要求在治理范圍內每一個成員的最基本權益得到具體制度設計和制度運行機制的等同關照，每一成員都在制度體系下獲得相應發展的平等機會。秩序作為法治所追求的首要價值，是人類之所以為人類所賴以存在的前提，是生活和生產得以延續和發展的條件；同時秩序也是國家治理體系有效性和效率性的直接保障與國家治理體系建構最為關切的目標。國家治理體系就是通過相應制度設計和運行機制使人們能夠規范、有序地在制度框架下參與國家治理。公平正義是法治的核心價值追求，也是國家治理體系合理性與權威性的基礎和依據。國家治理范疇內的權利公平、機會公平、規則公平、司法公正等的實現程度是否合理地體現了人民民主的理念和民眾的公平正義訴求，全方位地考驗著國家治理體系的正義性和權威性。國家治理體系應該充分體現法治關于人權理念的終極價值追求。“確認和保障權利是法治的真諦，尊重和保障人權是國家治理的精髓所在”。〔8〕法治的人權價值要求國家治理體系在制度設計和運行機制上必須以保障公民的基本權利為出發點和歸宿，即在人權的基本內涵指導下根據客觀條件建立確保公民基本權利的相應具體制度，不斷通過制度建設和制度有效運行來推動人權的發展。

總之，法治作為一個由法治理念、法治體系構成的統一整體，深刻地影響并作用于國家治理體系，成為國家治理體系的基礎。同時，法治體系作為國家治理體系的有機組成部分，為國家治理體系建構了重要的制度支撐；法治理念作為國家治理體系的基礎性價值導向，引導著國家治理體系的發展。

二、法治提升國家的治理能力

國家治理能力實質就是制度的執行能力，“是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”〔9〕本質上就是將國家治理體系所造就的制度優勢轉化為實際治理成果的能力和水平。國家治理應當是一個多元主體參與的動態化協同治理過程，國家治理能力的提升也是一個多主體協同，整體性發展的過程。國家治理能力包括黨的執政能力、人大系統的立法能力、政府系統的行政能力、司法系統的司法能力，以及人民群眾和社會組織參與管理國家事務能力，等等，是一個復雜的體系。不同的治理主體之間在角色的專業性、規則的有效性、機構的自主性、行為的規范性等方面存在的客觀差距，造成了不同治理能力之間的差異。法治本身所特有的組織管理、規范校正、懲戒救濟、激勵引導功能可以協調平衡不同治理主體之間在關于治理的思想觀念、利益取向等方面的差異和沖突，借助合法性和權威性的引導整體性地提升國家治理能力，是提升國家治理能力的有效方式。主要表現為一方面法治通過賦權，規范和激勵各類國家治理主體參與國家治理，為在積極參與的基礎上提升國家治理能力創造了條件；另一方面法治通過特有的約束作用和懲處功能使國家治理能力依托國家強制力來確立合法性，保障國家治理主體在法治的軌道上有效地參與國家治理，實現治理能力的整體性提升。中共十八屆四中全會明確提出了推進法治建設的總體目標、基本原則和具體任務，從中國社會主義法治建設的實際出發，為以法治方式提升國家治理能力指明了方向，設計了符合中國國情的獨特路徑。

（一）法治的規范和激勵作用為國家治理能力的提升奠定基礎

毫無疑問，法治具有明確的規范功能。在國家治理的過程中法治為治理主體提供明確的行為規范，設置治理活動法定的運行軌道，指引國家治理能力發展和提升的合理空間。在一般情況下，治理主體只要遵循法治軌道，正常發揮法治組織管理作用，是能夠實現治理目標的。然而，在治理主體參與國家治理的過程中，無論是權力的運用，還是權利的追求都可能出現絕對化的趨勢，而絕對化的權力或絕對化的權利都是對治理能力的破壞，將嚴重影響國家治理的有效性。面對這種可能性，法治的規范校正功能，甚至是懲戒功能則可以在必要時發揮重要的作用。法治的規范功能促使國家治理的各類主體正確理解權力與權利及其相互關系，使權力與權利自覺接受法治規范，從而保證治理行為沿著正確的軌道趨向和實現預期的治理目標。