論檢察機關公正司法能力的提升

·郭國謙/文

論檢察機關公正司法能力的提升

·郭國謙*/文

當前，提升檢察機關公正司法能力，必須解決檢察管理體制不優、檢察權力規制不嚴和檢察人員行為不規范等問題。在檢察管理體制方面，集中力量做好明朗機構、明確事權和明確責任這三方面工作；在檢察權運行方面，通過嚴格標準、嚴厲督察和嚴肅追責加強控制；在規范司法行為方面，從“三建”入手，即建立規范、建設平臺和建構機制，促使司法人員規范司法。

檢察機關 管理體制 權力規制 行為規范

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規范司法行為，加強對司法活動的監督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”檢察機關作為法律監督機關，要自覺地把思想認識統一到《決定》要求的“兩個完善”、“一個規范”上來，振奮精神，迅速行動，盡快解決檢察管理體制不優、檢察權力規制不嚴、檢察人員行為不規范等問題，實現檢察機關公正司法能力的提升。

一、以“三明”為要求，完善檢察管理體制

檢察管理體制的完善，必須符合檢察工作規律，緊緊圍繞檢察機關的職能進行。目前應當集中力量做好“明朗機構、明確事權、明確責任”三個方面工作，逐步建立配置科學、職權清晰、權責一致、執行順暢、監督有力的檢察管理體制。

（一）明朗機構

明朗機構，即根據檢察職能的不同性質，對檢察機關現有的內設機構進行整合，使之脫離蕪雜，走向科學。檢察機關內設機構的明朗化需要自上而下進行科學的頂層設計，按照檢察職權性質分類設置機構。在基層院（包括市級院），一類性質的職權由一個部門來履行。如歸于司法屬性的批捕、起訴應為一個部門；行政性質比較明顯的職務犯罪偵查工作，包括舉報線索管理工作應為一個部門；屬于法律監督的職權應集中于一個部門行使。另外，為了幫助和監督業務部門的工作，加強檢察長對業務工作的指揮和領導，按照“直線職能參謀制”的組織結構設置要求，應當把負責案件質量監控、業務工作管理、檢察工作紀律、重大事項督辦等工作交由一個部門承擔，整合監管職能，確保監督效果。

（二）明晰事權

《決定》指出，要“明確司法機關內部層級權限，健全內部監督制約機制”。所謂明確事權，就是要規定清楚各級機構和各層級人員可以做什么事，能夠以什么樣的方式和手段去做好自己的事。就檢察機關而言，當前迫切需要對業務部門、業務管理部門和檢察官個人的權力進行明確，以確保所有部門和個人在自己的職權范圍內開展工作。

（三）明確責任

實踐證明，職權劃分越清晰，責任追究越明確，公共權力的運行就越公正。一是增強責任意識。《決定》強調“實行辦案質量終身負責制和錯案倒查問責制”，就是要增強檢察干警的責任意識和行使權力的風險意識。二是明確承擔責任的范圍。在實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制中，先要制定各崗位人員的工作職責、工作流程和工作標準，對檢察長、部門負責人、主任檢察官工作職責范圍進行明確，案件質量出現問題或者發生了錯案，就能夠通過倒查，明確誰應該承擔責任以及承擔責任的大小。三是明確承擔責任的方式。根據責任大小的不同，確定承擔責任的不同層次懲戒方式，讓責任人知道自己違反規定所要承擔的不利后果，以更好地促使其依法正確行使職權。

二、朝“三嚴”著力，規制檢察權的運行

完善檢察權力運行機制，必須在加強對檢察權力運行的控制上狠下功夫。任何系統的控制過程都包括三個步驟，一是建立標準，二是衡量成效，三是糾正偏差。根據這三個步驟，在規制檢察權運行方面，我們可以向“三嚴”著力，即通過嚴格標準、嚴厲督察、嚴肅追責來加強對檢察權力運行的控制。

（一）嚴格標準

《決定》提出要“明確各類司法人員工作職責、工作流程和工作標準。”這是中央根據現代管理科學，基于對司法規律的高度重視，確保司法權力正確運行而提出的。一是要建立完整的工作標準體系。即設立符合司法規律的辦案程序公正和實體公正標準、辦案質量和數量的標準。這些標準既要有定量標準，又要有定性標準；既要有內部的評價標準，又要有外部的評價標準；既要有評價過程的標準，又要有評價結果的標準。二是要突出考核評價的重點。針對目前考核指標體系過于繁雜、不分主次的情況，應當減少不必要的考核指標，去除與訴訟規律相違背的指標，增加與檢察業務緊密相關的指標和權重，將考核精力集中到主要業務工作上。對于正確行使職能、貫徹寬嚴相濟刑事政策、化解社會矛盾的指標應當適當納入考核。三是實行動態考核評價。建立案件動態抽查和評議制度，對有爭議的個案或無罪判決案件具體分析考核，并定期對案件進行全面梳理，以便對普遍性問題進行分析整改。四是注重部門銜接。辦案是一個統一的過程，檢察業務部門在考核中應當作為一個整體來看，否則就會出現前后訴訟階段的部門之間考核指標相互沖突的情況。為避免各部門各自為政，應當科學配置各項檢察權，加強部門間的協作，設置涉及部門協調的指標，比如設立向其他部門移送線索數的指標，公訴部門提起公訴獲得職務犯罪有罪判決和實刑判決數等。

（二）嚴厲督察

督察在管理學上就是控制手段，是通過督察及時發現問題，解決問題，確保按照既定目標前進。它是規制檢察權運行的重要手段，也是衡量檢察機關執法效果的主要方法。一是督察定位要準。包括示范、糾偏、檢驗、加壓，即通過督察發現典型，以典型示范；通過督察發現問題，進行糾偏匡正；通過督察檢驗目標是否合理，評價標準是否科學合理；通過督察，持續傳導壓力，確保完成目標任務。二是要整合督察力量。為加強督察力量，更好地發揮督察職能，可以將案管職能、監察職能、辦公室的督查職能整合，形成大督察格局，形成推動工作落實的一個強大抓手。三是督察方法多樣。包括執法檢查、檢務督察、決策督查、專項巡視等多種督察方法，針對不同重點，采取不同方式方法，多管齊下，多點發力，確保達到督察效果。

（三）嚴肅追責

《決定》明確指出，要“實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經得起法律和歷史檢驗。”為落實這一要求，一是要落實主辦檢察官、主訴檢察官辦案責任制，從體制上保障檢察官依法獨立行使檢察權，真正做到“讓審理者裁判，讓裁判者負責”。二是對“錯案”的標準和認定主體、認定程序做出規定，既要使司法人員感受到頭頂上的達摩克利斯之劍，也要防止司法干警動輒得咎，工作積極性受到影響。三是要建立責任追究的制度和程序，保證追究的及時性和有效性。正確履行職責和行使權力的關鍵就在于責任追究，沒有追究，責任制就成一句空話。要做到權責一致、責罰對稱、違規必究、有錯必罰。如建立既定情形調查機制，保證可能存在過錯的案事件都能弄清原委，查明責任，處理到位。2014年初，信陽市人民檢察院出臺《信陽市檢察機關既定情形監察部門自行啟動調查程序暫行規定》，規定凡屬以下九種情形的，紀檢監察部門無須請示，不經指令，必須進行調查。九種情形即：一是經上級院依照程序確定為錯案的；二是自偵部門立案偵查后，做撤案處理的；三是犯罪嫌疑人被批捕后撤銷案件或者做絕對不起訴的；四是起訴后法院做無罪判決上級院不支持抗訴的；五是審查批捕人員提出不捕意見，案件事實證據沒有重大變化法院做出重罪判決的；六是涉案人員自傷、行兇、自殺的；七是有舉報辦案人員與案件當事人及其親友、辯護人、訴訟代理人有不正當往來的；八是違反禁酒令、車輛管理等規定，造成不良社會影響的；九是出現網絡輿情造成重大社會影響的。

三、從“三建”入手，規范檢察人員行為

規范司法行為，一是要有廣大司法人員普遍接受的并切實可行的具體規范；二是要靠組織的、經濟的、政治的綜合手段引導甚至強制檢察人員執行規范，按規范辦事；三是加強執行規范的環境建設，依靠外因的反作用，促使檢察人員執行規范。所以，規范司法行為要從“三建”入手，即建立規范、建設平臺、建構機制。

（一）建立規范

建立規范，即建立健全檢察人員的行為規范。檢察機關的規范包括執法行為規范、社會行為規范和內務管理規范。這些規范中，既要有引導性規范，也要有禁止性規范。一是建立執法行為規范應圍繞重點環節進行，狠抓“節點”管理，對案件線索管理、立案、技術偵查手段的運用、對人身采取強制措施、查封扣押凍結處理涉案財產、不批捕、不起訴等重點崗位和重點環節進行重點規范，重點監督控制。二是建立檢察人員的社會行為規范要從圍繞影響公正司法和檢察形象的重要方面進行，規范與利害關系人的交往，如與案件當事人交往，與律師交往，與自身職務有關聯的其他人員的交往；嚴格禁止參加一些影響社會形象的活動，參與一些高消費活動，出入高檔娛樂場所等；規范個人一些重大事項，如婚喪嫁娶活動，重大節慶活動等。三是建立檢察機關內務管理規范應圍繞整齊劃一的要求進行。這既是樹立檢察機關社會形象的要求，也對檢察人員良好行為的培養有著重要作用，可以視為檢察文化建設的一個組成部分，包括建立辦公辦事辦文規范，辦公室物品整理規范，接待來訪規范，對外聯絡規范，參加重要儀式、重大活動規范等。

（二）建設平臺

信息技術能夠給檢察業務工作開展以極大的支持，具有隨時記錄、全程留痕、動態跟蹤、開放透明的特點和優勢，也能夠實現對司法行為即時性、過程性、系統性的監督管理，對于規范司法行為、防止司法權濫用有著特殊的重要意義。一是建設完善統一業務應用系統平臺。通過統一業務應用系統平臺對全部辦案活動和各類案件實行全程、統一、實時、動態管理和監督。二是建立功能齊全的偵查信息化平臺。進一步完善偵查信息查詢系統，加強專業鑒定實驗室建設，以技術信息化提升偵查規范化水平。三是建立執法活動監控平臺。加強看守所職務犯罪專用訊問室建設、辦案區域視頻監控系統建設、辦案區和看守所訊問室“強制物理隔離”設施建設，使各個環節的執法活動都有記錄，隨時監控。四是打造檢察機關與其他執法司法機關互通的信息平臺。通過平臺，一方面監督其他執法司法機關的執法司法活動，另一方面也將自己的司法活動置于其他執法司法機關的監督之下。

（三）建構機制

《決定》指出，要“構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制，推進審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開，依法及時公開執法司法依據、程序、流程、結果和生效法律文書，杜絕暗箱操作。”這就是要打開門窗讓陽光照進檢察，讓人民走進檢察，讓檢察權在開放透明狀態下運行。一是利用人民檢察院信息公開網，構建案件程序性信息查詢、法律文書公開、重要案件信息發布、辯護與代理預約申請等四大平臺，主動公開案件信息，破除檢察神秘。二是創新檢務公開方式。建立定期新聞發布會和專題新聞發布會制度，運用檢察門戶網站、官方微博、微信和新聞客戶端等新興媒體公開。三是推進檢務公開大廳建設，實行三廳合一，為人民群眾監督檢察工作提供一站式便民服務。四是實行人民監督員制度。讓人民群眾對職務犯罪偵查、撤案、起訴、扣押凍結處理涉案款物進行監督，增加對檢察工作的了解和信任。五是探索實行公眾有序參與司法工作機制，如重大復雜案件聽證制度，相關人員列席檢委會制度，終局性法律文書說理制度，信訪事項公開答疑制度等。

解決了上述三方面問題，從基礎層面上提升了檢察機關的司法能力。然而，要保證公正司法能力的整體提升，還必須通過強化政治、智力和文化等方面的支持，最大限度地發揮人的積極性，切實把黨的十八屆四中全會精神貫徹到具體工作中，形成推動檢察工作發展的強大動力。

*河南省信陽市人民檢察院檢察長［464000］