協商民主視角下的涉檢信訪聽證制度*

·秦國文萬志前*/文

協商民主視角下的涉檢信訪聽證制度*

·秦國文**萬志前***/文

涉檢信訪聽證制度與協商民主具有契合性，涉檢信訪聽證制度是協商民主的實踐形式，協商民主為涉檢信訪聽證提供理論指導。我國對涉檢信訪聽證制度只有簡單提及，尚無具體系統規定，影響了其應有功能。應從明確涉檢訴信訪聽證的適用范圍、確立聽證原則、細化聽證程序、明確聽證筆錄效力等方面完善我國涉檢信訪聽證制度，以更好地實現其民主協商和息訴罷訪功能。

協商民主 涉檢信訪 聽證制度

黨的十八大報告首次提出“健全社會主義協商民主制度”，明確將社會主義協商民主作為我國人民民主的重要形式，并對完善協商民主制度和工作機制，豐富協商民主形式、內容，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展等作出全面闡述。涉檢信訪聽證制度是近年來全國各地檢察機關處理涉檢信訪問題的一種創新工作模式，以妥善處理群眾的信訪問題，維護信訪人合法權益，促進息訴罷訪，化解社會矛盾。涉檢信訪聽證的過程實際上是聽證參加人公開運用理性，進行公共協商的過程，因此協商民主中關于公共協商的制度架構對于完善我國涉檢信訪聽證制度具有借鑒意義。本文以協商民主理論作為視角，討論我國涉檢信訪聽證制度中存在的問題，并提出相應的完善對策。

一、涉檢信訪聽證與協商民主理論的內涵

（一）涉檢聽證制度的內涵

信訪是一種極具中國特色的糾紛解決機制，它可追溯至古代中國直訴制度。《周禮》中有路鼓和肺石制度記載，漢代出現了上書、邀車駕，晉朝正式形成登聞鼓制度，唐代形式較為齊備，主要有登聞鼓、邀車駕、上表，以后各朝基本沿襲唐制。［1］據《現代漢語詞典》解釋，“信訪”是指人民群眾來信來訪（多用于機關團體）。［2］信訪制度在糾紛解決和政治參與方面發揮了特殊作用，化解了大量矛盾沖突。

根據《人民檢察院信訪工作規定》第2條的規定，所謂涉檢信訪，是指信訪人采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向人民檢察院反映情況，提出建議、意見或者控告、舉報和申訴，依法由人民檢察院處理的活動。聽證是指當事人就爭議問題提供證據，陳述理由，并由有裁判權的個人或機關作出裁決的相對正式的程序。［3］涉檢信訪聽證［4］是指檢察機關在作出影響信訪人和被反映人合法權益的決定之前，采取聽證會的形式，由信訪人、被反映人就特定信訪事項向處理信訪問題的檢察機關表達意見、提供（出示）證據、陳述申辯、質證，以及檢察機關聽取意見、核實、接納證據并據此作出決定的一種制度。

其內涵如下：一是聽證的目的在于弄清事實、發現真相，給當事人就事實、證據提供質證機會，保護信訪人合法權益；二是聽證的價值在于規范檢察機關辦理信訪事項的程序和信訪人的信訪行為；三是保證處理決定的合法性與公正性，確保當事人的合法權益不受侵犯，督促檢察機關依法處理信訪事宜。總之，涉檢信訪聽證制度旨在查明事實，通過正當程序，促進當事人對有關事實和價值的認同，進而解決信訪疑難問題。

（二）協商民主理論的內涵

協商民主是20世紀80年代在西方國家興起的一種新的民主理論。學界對協商民主有三種解釋：一是作為決策形式的協商民主；二是作為治理形式的協商民主；三是作為社團或政府形式的協商民主。本文采用作為決策形式的協商民主概念。其代表人物戴維·米勒認為，當決策是通過公開討論過程而達成，其中所有參與者都能自由發表意見并且愿意平等地聽取和考慮不同的意見，這個民主體制就是協商性質的。

協商民主是對既有民主范式發展到一定階段后的矯正、補充和超越。從一般意義看，協商民主是一種治理形式，其中，平等、自由的主體在公共協商過程中，提出各種理由，說服他人，或者轉換自身偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎上利用公開審議過程的理性指導協商，從而賦予立法和決策以政治合法性。概括言之，其基本特征主要包括：第一，協商民主通過對話協商實現民主功能，較之于采用投票方法的代議民主而言，更能增進公民的實質參與。第二，協商民主關注偏好轉換。主體的偏好并非固定不變，在對話協商過程中，可能在接受“更好理由”的基礎上轉換偏好達成“共識”。第三，協商民主強調不同利益主體的平等。平等首先是法律地位的平等，其次是機會平等。機會平等具有程序和實質兩個維度。第四，協商民主具有包容性。即承認并接受不同利益主體之間存在的差異和分歧，力求將不同利益訴求的主體包容于決策過程。總之，協商民主的形式和內容可以有所不同，但均應遵循協商的平等原則、公開原則等。

二、涉檢信訪聽證與協商民主的契合

（一）涉檢信訪聽證與協商民主價值目標相一致

協商民主旨在激發人們的參與熱情，提升決策的合法性基礎和認同感。涉檢信訪聽證制度旨在通過正面交流、溝通、辯論，平衡不同利益，化解利益沖突，這與協商民主所追求的通過對話協商進行利益整合和協調的觀點不謀而合。涉檢信訪聽證作為一種程序性制度，其價值在于追求程序理性、實現程序公正，這也正是協商民主的重要價值之一。例如聽證制度的公開原則為公共協商提供了形式保障，當事人在信息公開的前提下通過聽證達到民主協商之目的。聽證制度賦予利害關系人表達意見之機會，并就利益沖突達成某種共識，有利于實現協商民主的理性。聽證制度中的公眾參與原則，使不同利益主體在公平公開的平臺中通過表達、辯論和協商使利益偏好轉換，以權威替代權力，以說服替代強制，從而達成理性共識。

（二）涉檢信訪聽證制度是協商民主的實踐形式

協商民主作為一種民主理論，需要通過具體的制度設計體現其價值目標。涉檢信訪聽證制度即為實現協商民主價值和功能的一種重要制度形式，它體現了協商民主的特征，彰顯了協商民主的價值。首先，聽證提供了利益表達的渠道，保障了信訪人的相關權益，有利于罷訪息訴。當事人通過陳述意見、辯論、反駁、質證，可就有關問題進行對質，克服書面審理的局限性和“背靠背”調查取證的缺陷，有利于澄清案件事實，防止檢察機關偏聽偏信、主觀臆斷。同時，信訪聽證使信訪人知情權、申訴權得到充分尊重，滿足了信訪人情感宣泄的心理需求，進而產生認同感。其次，聽證能夠有效防止權力濫用，提升檢察機關公信力。信訪聽證搭建了信訪人與檢察機關平等對話、多方參與互動的平臺，實現信訪處理決策民主化、公開化，使檢察機關及其工作人員受到有效監督，防止其專權武斷。同時，信訪聽證中公平、公開、公正地處理信訪問題，有利于提高檢察機關的社會公信力，最終實現息訴罷訪。最后，信訪聽證充分考慮各方意見使決策更符合民意，提升了決策的合法性基礎。

（三）協商民主為涉檢信訪聽證提供理論指導

協商民主崇尚程序，認為程序具有獨立價值。追求程序公正的協商民主可弱化對實體公正的片面、非理性追求，促使各方主體達成妥協，形成共識。具體言之，協商民主可以從三個方面為涉檢信訪聽證提供理論指導，促進各方利益成員在尊重程序的基礎上化解沖突。首先，從社會主體認知層面上看，協商民主強調社會成員應具有平等、寬容和妥協的精神。良好的目的彼此常常存在沖突，而資源又有限，因此，無論個人還是政府的政策決定，幾乎總是需要權衡，需要對不同目的進行平衡。其次，從社會主體能力層面上看，協商民主主張社會成員應具有一定程度的理性和判斷力。理性的權利主體能充分佐證自己觀點，并能充分理解他人觀點，并能在偏好轉變和平衡不同利益的基礎上謀求共同利益，實現各方利益主體的共贏。最后，從社會主體實踐層面上看，協商民主要求社會主體具有契約精神。基于協商民主達成的契約是一種莊重的承諾。這種承諾既然出自當事人的意思自治，就應接受由此而來的約束。協商民主通過制度化的協商和公共精神指導下的協商，能消解當事人表達自己意見和觀點的非理性情緒。

綜上，涉檢信訪聽證和協商民主在價值目標、程序理性、公眾參與、公共協商、包容性等方面均具有契合性，涉檢信訪聽證的司法實踐豐富了協商民主的內涵，而協商民主又為涉檢信訪聽證提供了理論指導。

三、協商民主視角下涉檢信訪聽證制度的完善

目前我國關于涉檢信訪聽證制度只有簡單的提及，尚無具體系統的規定。最高人民檢察院2005年12月出臺的《人民檢察院信訪案件終結辦法》，對“召開聽證會”只一筆帶過。2007年3月出臺的《人民檢察院信訪工作規定》第39條第2款規定：“重大、復雜、疑難信訪事項的答復應當由承辦部門和控告申訴檢察部門共同負責，必要時可以舉行公開聽證，通過答詢、辯論、評議、合議等方式，辯明事實，分清責任，做好化解矛盾、教育疏導工作。”該規定使聽證程序成為處理涉檢信訪的一項重要制度。但該條對涉檢信訪聽證的規定只停留在表述含糊的適用范圍上，對公開聽證的組織機構、主持單位、操作程序、聽證結果的運用和反饋等缺乏具體明確的規定。各地檢察機關在涉檢信訪聽證的實踐中大多摸著石頭過河，具有很大的隨意性，影響了涉檢信訪聽證制度應有功能的發揮，因此，基于協商民主視角下的涉檢信訪聽證制度有待完善。

（一）明確涉檢信訪聽證的適用范圍

目前，涉檢信訪聽證制度尚未上升到國家法律層面，《人民檢察院信訪工作規定》也并未就“重大、復雜、疑難”案件的范圍予以明確，故有必要明確適用信訪聽證程序的案件。基于檢察機關信訪工作量和效率的考量，應對信訪聽證的范圍加以適當限制。對涉檢信訪聽證范圍可采用典型列舉加概括的方式界定。

以下案件應當適用公開聽證程序：涉及人數多、群眾反映強烈、爭議較大的信訪事項，原承辦機關或者上級檢察機關控申部門認為需要舉行聽證的；信訪人、被處理人均對有關部門作出的信訪事項處理意見或復查意見不服，要求舉行信訪聽證的；信訪人對檢察機關作出的處理意見或者復查意見不服，多次上訪以及在社會上引起重大影響，原承辦機關的上級檢察院控申部門認為需要舉行聽證的；在當地有較大影響的信訪案件，經處理仍未息訴罷訪，有可能矛盾激化的案件；檢察機關認為其他需要通過信訪聽證來解決的涉檢信訪案件。

下列案件不適用公開聽證程序：涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私或其他不宜公開事項的涉檢信訪案件；原處理意見明顯錯誤的涉檢信訪案件；已進入訴訟程序尚未形成處理意見的信訪案件；當事人不愿進行公開聽證的信訪案件。

（二）確立涉檢信訪聽證的原則

根據協商民主理論，涉檢信訪聽證應遵循公開、公正、公平的原則，以“聽得懂、看得明、信得過、靠得住”的方式向信訪當事人釋法明理，化解糾紛，提高司法公信力。

1.公開原則。公開性是協商民主的重要特征，能使公民仔細審視協商過程。公開原則是指聽證活動除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私以及法律規定其他不得公開的事項以外，一律向案件當事人、聽證參與人和社會公開。公開原則主要包括以下三方面：首先，案件必要信息公開，以避免信訪當事人“處于黑暗之中”。其次，聽證過程公開。信訪人與相對人之間相關證據向聽證參與人員公開，除涉密案件外，允許新聞媒體對外報導。第三，聽證結果要向信訪人及相對人公開。

2.公平原則。能力平等體現協商民主的根本特征。如果缺乏能力平等，得到公平、合法協商結果的可能性很小。聽證會實際上是信訪人、被信訪人、檢察機關、聽證代表之間在確定地點和時間就信訪問題對話協商，聽取不同主體的意見，并作出處理結論。首先，根據協商民主包容性的要求，除信訪當事人外，應保證其他聽證代表來自社會不同的利益群體，具有不同的利益訴求，部分聽證人員還應具有專業知識。其次，根據協商民主理論，平等是聽證當事人之間展開有效協商的前提條件。但由于占有社會資源和信息的不均、社會地位的不平等、受教育程度的不同等因素，會導致信訪聽證中各方主體的協商能力呈事實上的不平等。因此，必須通過聽證代表的遴選使其最小化，從而保障平等協商。最后，基于協商民主對能力平等的要求，可考慮引入法律援助制度。信訪人若缺乏法律專業知識和協商能力，又無財力來聘請代理人，國家應該免費為其提供法律援助。

3.公正原則。公正原則是指在聽證活動中，應公平合理處理好各方的利益關系，平等對待聽證活動的參與人員，充分聽取參與各方的意見和建議，不偏不倚，排除偏見，實現正義。在聽證機關選任及聽證主持人的選任方面，必須適用回避制度。凡是與該信訪案件有利害關系的主體，均不得作為此次信訪聽證會的主持機關和主持人。為了增強當事人和其他參與人對檢察機關的信任感，可考慮聘請專業人員主持聽證，如熟知信訪人的社區干部，精通信訪涉及專業問題的法律專家或其他專家等。這些人員往往能較為客觀、公正地認定相關信訪事實，加之其本身具有一定的社會知名度，更容易得到當事人各方的認同。同時，應當禁止聽證主持人和聽證員在聽證會舉行之前，與檢察機關和有關當事人在另一方不在場的情況下單獨接觸、聽取意見和接受證據材料，以防止聽證員與相關人員私下交易而導致聽證腐敗。

（三）細化涉檢信訪聽證會的程序

目前，涉檢信訪聽證制度的程序規則也不夠規范、統一，影響了聽證制度作用的發揮。因此，科學合理的聽證程序設計是涉檢信訪聽證達到預期目的的重要條件，而其中最關鍵的則是聽證會的程序設計。

根據協商民主理論，對話協商是其實現民主功能的手段，對應于涉檢信訪聽證制度，就是聽證會程序中的質證和辯論環節。質證和辯論是圍繞利益糾紛存在的分歧和異義展開的。從理論上講，要達成不同觀點的共識，必須建立在充分質證和辯論的基礎上。如果沒有直接面對面的充分有效的質證和辯論，只是各自陳述早已準備好的材料，對不同觀點沒有任何回應，則聽證會就成為了一種高成本的作秀舞臺。因此，聽證會程序中，應將質證和辯論作為聽證會程序的核心環節。首先，協商民主所要求的對話協商是通過質證和辯論環節完成的，因此，應保證質證和辯論程序所占聽證會時間的比例最大。其次，只有在充分有效的質辯過程中，各方主體才可能發現以使自己偏好轉換的“更好理由”，實現自愿的偏好轉換，從而達成共識。再次，在充分的質證和辯論中，不同利益群體的需求和想法得以表達，可減少利益對立方的矛盾沖突，增加處理決定的可接受性。

（四）明確聽證筆錄效力

根據協商民主理論，聽證筆錄不僅是不同利益主體對話協商的結果，也是聽證各方的參與過程和信訪事實的真實記載。而信訪聽證的重要功能在于認定信訪事實。因此必須明確在聽證會上達成共識且已經認定事實的法律效力。凡是經過聽證，并得到認可的信訪事件事實，聽證機構必須以聽證記錄的方式記錄下來，并由信訪主體簽字蓋章，承認其法律效力，作為適用法律、法規解決信訪案件的依據。［5］聽證筆錄是在聽證會上各方提交并經質證無異議的證據，應成為信訪問題處理決定的主要依據。只有如此，才能保證聽證會不流于形式，使其充分發揮作用。

對于可以在聽證會現場查證屬實，且現場能夠及時解決的信訪案件，聽證機構可以法律文書的方式交由信訪人簽字。簽字后，信訪人必須認真履行。一方拒不履行的，另一方主體可以申請聽證機構請求法院協助執行。但并非所有的聽證結論都具有強制執行效力，即使是通過信訪聽證程序達成的、產生終結效力調解也并不一定具有強制執行力。依據聽證程序而作出的信訪案件的終結結論，并非具有權利裁決性質的結論，只是終結了信訪渠道。因此，信訪終結結論只具有建議功能，可作為司法建議看待。如果信訪人接受了終結結論，可依調解程序制作調解書，此種調解書具備調解的法律效力。

四、結論

協商民主視角下的涉檢信訪聽證制度是一種明事、明法、明理的制度設計。要發揮這種制度的息訴罷訪作用，應完善聽證的適用范圍、聽證的原則、聽證會的程序、聽證筆錄的效力等諸多方面。聽證范圍是前提、聽證原則是指導、聽證會是載體、聽證筆錄效力是保障，這四個主要方面構架起了涉檢信訪聽證制度的運行系統。與此同時，我們要認識到，息訴罷訪是一個系統工程，聽證制度只是解決涉檢信訪案件，促進息訴罷訪的手段和方法之一，絕非“靈丹妙藥”，有效化解涉檢信訪需要與其他手段方法結合，形成息訴合力，才能發揮聽證制度的潛在價值，達到息訴罷訪的最佳預期效果。

注釋：

［1］李交發：《中國訴訟法史》，中國檢察出版社2002年版，第356頁。

［2］中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編：《現代漢語詞典（2002年增補本）》，商務印書館2002年版，第1403頁。

［3］薛波：《元照英美法詞典》，法律出版社2003年版，第542頁。

［4］聽證分為正式聽證和非正式聽證，正式聽證又稱審判型聽證，給予當事人及其他利害關系人提出證據、相互質證和充分辯論的機會，并根據聽證會記錄作出決定。非正式聽證在程序上具有較大的自由，無固定形式，主要包括公開答詢會、對話會、座談會等公開審查和答復形式。本文所指為聽證會形式的聽證。

［5］石佑啟：《行政聽證筆錄的法律效力分析》，載《法學》第2004年第4期。

*本文系最高人民檢察院一般課題《涉檢信訪工作機制改革研究》（課題編號GJ2014C38）和湖北省人民檢察院重點課題《涉檢信訪工作機制改革研究》（課題編號HJ2013A07）的階段性成果。

**湖北省黃石市人民檢察院［435000］

***華中農業大學文法學院副教授［430070］