刑事執行檢察體制機制研究*

·王榮華/文

刑事執行檢察體制機制研究*

·王榮華**/文

監所檢察，顧名思義是對監管場所的檢察，修改后的刑事訴訟法及刑事訴訟規則賦予了監所檢察許多刑事執行檢察的新職責、新任務，原有的監所檢察迫切需要改革為刑事執行檢察的體制、機制，以適應當前刑事執行檢察新職責、新任務的需要。本文從理論與實踐方面就刑事執行檢察的體制、機制改革專門進行研究，提出相關改革的意見、建議。

刑事執行檢察 體制 機制 研究

十八屆三中全會作出全面深化改革的決定以來，中央先后審議通過了《關于深化司法體制和社會體制改革意見》、《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，十八屆四中全會又作出《全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了依法治國，司法體制改革的大政方針。當前，檢察改革已進入分步實施階段，許多重大改革命題有了破解的框架意見和試點方案，特別是檢察人員分類管理、檢察官職業保障，以及省以下地方檢察院人財物統一管理等重大改革措施已在有關省市先行試點，2014年7月17日，最高人民檢察院黨組研究通過將“監所檢察廳”更名為“刑事執行檢察廳”，同年11月，中編辦批復同意，將“監所檢察廳”更名“刑事執行檢察廳”。當前，加快對刑事執行檢察體制、機制改革迫在眉睫。本文現就刑事執行檢察體制機制改革與創新進行以下研究。

一、刑事執行檢察體制機制改革與創新的概念屬性及關系

（一）刑事執行檢察體制機制改革與創新的概念

刑事執行檢察“體制”改革是指，改革當前現實存在的監所檢察體系制度的內部結構和外在表現及組織形式。是對現有監所檢察在機構設置、管理、指導、隸屬關系和管理權限劃分等方面體系制度進行改革的總稱。

刑事執行檢察“機制”改革是指，改革監所檢察體制內在的工作運行的制度、方式。“機制”的內涵要求對監所檢察內在的工作運行制度的改革，要像機器的構造和運轉原理那樣密切、協調，相互依賴、科學運轉。由此，將監所檢察“體制”中的工作運行制度的改革，形象在稱為監所檢察“機制”改革。

刑事執行檢察“體制”“機制”創新是指，突破傳統的舊的束縛，探索新做法、新經驗、新規律，總結上升為新理論，指導實踐創立從未有的刑事執行檢察的新體制、新機制。

（二）刑事執行檢察體制機制改革的屬性

通過刑事執行檢察“體制”、“機制”改革的概念可看出，兩者都是制度的范疇，“人民檢察是國家的法律監督機關”既是檢察機關的憲法定位，又是“中國特色社會主義的檢察制度”的總稱，它制約著監所檢察“體制”與“機制”改革，監所檢察“體制”與“機制”改革，又對“中國特色社會主義的檢察制度”的鞏固與發展起著積極的促進作用。

（三）刑事執行檢察的體制改革與機制改革的關系

刑事執行檢察的“體制”改革與“機制”改革既相互區別又相互聯系。刑事執行檢察“體制”改革，主要是改革監所檢察的體系制度；刑事執行檢察“機制”改革主要是改革存在于監所檢察體系制度內的工作運行制度、工作方式。刑事執行檢察“體制”改革中包含著“機制”改革，刑事執行檢察“機制”改革存在于“體制”之中，反映“體制”改革的效能。

（四）刑事執行檢察的體制機制改革與創新關系

刑事執行檢察的“體制”“機制”改革是一種在舊的體制、機制基礎上的改造、更替和發展，是一種逐漸進行的變革。刑事執行體制機制創新，則是對原體制、機制進行的一種徹底的改變和革除。兩者的關系是既相互依賴又相互作用。體制、機制改革的最終目標是創新，同時，體制、機制創新又是在改革的基礎上發展起來的一個嶄新的階段，創新是體制、機制進步的靈魂，是刑事執行檢察事業興旺發達、永葆生機的源泉和不竭的動力。刑事執行檢察體制、機制改革與創新是緊密聯系，不可分割的。因此，筆者以下把刑事執行體制、機制改革與創新作為一個整體來論述。

二、刑事執行檢察體制機制改革與創新的必要性

（一）中國特色社會主義檢察制度要求監所檢察要全面履行刑事執行的法律監督職責

為保障監所檢察全面履行刑事執行的法律監督職責，作為檢察制度之一的《人民檢察院刑事訴訟規則》和《檢察機關執法規范》，賦予了監所檢察“十四項”職責，這“十四項”職責中有：羈押必要性審查、指定居所監視居住執行監督、強制醫療執行監督等八項已超出了“對監管場所檢察”的監所檢察職責范圍最高人民檢察院黨組已通過把“監所檢察制度”更名改革、創新為“刑事執行檢察制度”。

（二）對刑事執行檢察體制機制改革與創新是原監所檢察體系制度工作運行制度的內在要求

刑事執行檢察“體制”、“機制”改革與創新的概念及關系告訴我們：改革與創新刑事檢察體系制度、工作運行制度，必須在“中國特色檢察制度的范疇和要求”下進行；對刑事執行檢察體系制度、工作運行制度改革與創新，必須要符合刑事執行檢察客觀實際，體系制度、工作運行制度改革與創新必須要科學，才能發揮刑事執行檢察“體制”、“機制”內在要求的最大功效和作用，通過改革與創新，體現“體制”、“機制”的優越性、前瞻性、與時俱進性，依靠刑事執行檢察“體制”和“機制”改革與創新的反作用，進一步鞏固和發展“中國特色的社會義檢察制度”。

（三）改革刑事執行檢察體制機制是當前監所檢察體制機制狀況的現實需要

監所檢察具有監督的多樣性和復合性特點，要求監所檢察部門既有派駐監管場所的日常監督能力，又要有監外執行檢察和社區矯正監督的能力，還要有偵查辦案能力和開展偵查監督、審判監督等批捕和公訴能力等，監所檢察工作是檢察機關對外的重要窗口和開展監督的重要陣地，工作職責要求監所檢察部門長期需要與監獄、看守所等監管干警和審判機關、公安機關、司法行政機關，社區管理部門，黨委政法委員會以及社會綜合治理部門進行協調配合，要求高、規格高、標準高，業務性強、協調性強、獨立性強，這些工作千頭萬緒，涉及的點多、線長、面廣，僅靠一個處、科是難以有效組織開展和認真履行好各項監督和辦案工作職責的。根據山東省監所檢察工作實際，為加強檢察機關自身建設，規范執法，實現刑事執行檢察工作的一體化的管理，全省刑事執行檢察工作在必須體制、機制上建立一個統一的、強有力的業務管理領導機構，以同級派駐，對等監督監獄、看守所及其監管管理機構，刑事執行檢察工作所涉及的審判機關、公安機關、司法行政機關及有關的辦案機關等。省級檢察院設立這一機構，能夠實現與省監獄管理局、省公安廳監管總隊、省看守所，省高級人民法院執行局及有關審判法庭、省司法廳社區矯正機構的對應和協調，實現對等監督、規范監督的要求。

三、對刑事執行檢察體制改革與創新的設想

（一）最高人民檢察院刑事執行檢察體制的設置

參照改革整合后的最高檢反貪總局的模式，最高檢刑事執行檢察廳更名成立后，隨著地方刑事執行檢察局的普遍建立，刑事檢察工作的不斷發展，業務量的不斷加大，最高人民檢察院刑事執行檢察廳必將會被“刑事執行檢察總局”來代替，實現縱向管理指導全國地方刑事執行檢察局，增強管理指導刑事執行檢察業務工作的力度；橫向與司法部監獄管理局、公安局監管局、司法部社區矯正管理局、以及最高人民法院執行局及有關審判法庭等機構的對應設置和對等、規范監督。提高監督的地位和權威，推動刑事執行檢察工作的科學發展。

（二）省級院刑事執行檢察體制的設置

根據不同情況，對省級檢察院監所檢察處的體制改革、創新為“刑事執行檢察分院”或者“刑事執行檢察局”，實現對內管理和對外監督的專門性和規范性。

對于省內原有監所檢察派出檢察院的省級院監所檢察部門的體制改革與創新，筆者認為，針對被監管人逐年上升的趨勢，山東省去年年底被監管人已達某某萬人之多，有派駐監管場所檢察“點”和社區矯正檢察“點”713個（157個監管場所檢察室，556個基層檢察室），當前刑事執行檢察工作具有點多、線長、面廣、量大、專業性強、“減假暫”腐敗問題高發、監督難度大等特點，在省級檢察院設立專門性的刑事執行檢察院，以統一、專門管理全省“一大攤子”刑事執行檢察工作非常必要。因此，建議可將現有的監所檢察處體制改革、創新為：“某某省人民檢察院刑事執行檢察分院”。

對于省級內沒有監所檢察派出檢察院的省級院監所檢察處體制可改革、創新為“某某省刑事執行檢察局”，以統一、專門管理全省刑事執行檢察工作。

省級檢察院“刑事執行檢察分院”或者“刑事執行檢察局”的設立，不僅能夠強化業務工作的管理和指導，克服地方主義，有效防止派駐檢察人員被監管單位同化，還可以實現與省監獄管理局、公安廳監管總隊、省看守所、省高級法院執行局及有關審判機構、省司法廳社區矯正機構的對應設置和對等監督、規范監督。

（三）地市級檢察院刑事執行檢察局體制和刑事執行檢察院體制的設置

各市級檢察院中有監所檢察派出檢察院的，實行“院處合一”，統稱為“某某刑事執行檢察院（只冠地名不冠市，表明直屬省檢察院刑事執行檢察分院）”，如原山東省濟寧市城郊地區人民檢察院，可改革、創新為“濟寧刑事執行檢察院”，體現專門性檢察院的特點，其他濟南、淄博、濰坊城郊院以此類推，均實行與市級院的刑事執行檢察部門的“院處合一”。

對于本市級檢察院范圍內無監所檢察派出院的監所檢察處可改革為“刑事執行檢察局”。

市級檢察院“刑事執行檢察院”或者“刑事執行檢察局”的設立，直接接受省級檢察院刑事執行檢察分院或刑事執行檢察局的領導。這樣，不僅能夠強化業務工作的管理和指導，還可以實現對本轄區監獄、市級看守所、公安監管支隊、社區矯正機構等同級派駐、對等監督、規范監督。

（四）基層院刑事執行檢察局體制的設置

將基層院現有的監所檢察科改革、創新為刑事執行檢察局，專門負責本轄區內的刑事執行檢察工作，接受省刑事執行檢察分院、地市級刑事執行檢察院或刑事執行檢察局的領導。這樣，可以有效克服地方保護主義，不僅能強化業務管理領導的力度，同時也實現了對公安局監管大隊、縣級看守所、社區矯正機構的同級派駐、對等監督、規范監督。

四、對刑事執行檢察工作運行機制的改革與創新

（一）按照監督性質來規制工作運行機制

正如“監所檢察”是對監管場所的“場所”檢察來命名的部門，極不規范一樣，現有的全國四級檢察院監所檢察體制內的工作運行機制均是按照“監獄檢察”、“看守所檢察”、“監外執行和社區矯正檢察”等場所來實施的，這種機制既不科學，也不規范，造成了工作上的重復、分散、浪費，工作機制繁雜、凌亂，在“四個檢察辦法”中這種情況就表現的淋漓盡致。如刑罰執行、監管活動、監管事故、查辦又犯罪案件與職務犯罪案件、控告申訴等監獄、看守所、監外各項業務等都有，造成工作機制的制定上重復、雜亂、繁鎖，管理指導業務不專業、不統一、不規范。筆者認為，在刑事執行檢察機制上，應當體現專業化、規范化，按照監督的性質來劃分比較科學、規范。為此，建議刑事執行檢察內設機構的工作運行“機制”按照以下監督性質來劃分：

1.刑罰執行監督。專門負責刑罰執行和刑罰變更執行的監督機制。刑罰執行監督包括：專門負責對監獄、看守所、監外執行和社區矯正監督中的交付執行、留所服刑、財產刑的執行、死刑執行等刑罰執行方面的監督。刑罰變更執行監督包括：監內外的刑罰變更執行監督，即對監獄、看守所、監外執行和社區矯正監督中，監管機關有關刑罰變更的提請監督，對審判機關、監獄管理機關、公安機關刑罰變更的裁定、決定監督等。可按照監管場所的內外不同，將刑罰執行設立為大墻內、大墻外的監督。“刑罰執行監督一”為對大墻內“監獄、看守所”刑罰執行活動的監督。“刑罰執行監督二”為對大墻外社區矯正刑罰執行活動的監督。

2.刑事強制措施執行監督。專門負責刑事羈押強制措施執行和刑事監管執行活動的監督機制，目前包括：拘留、逮捕、延期審理等羈押的執行與解除，以及與羈押有關的收押釋放、出入監所檢察，羈押期限和辦案羈押檢察，羈押必要性審查；與監管執行有關的獄（所）政管理，生活、醫療衛生、學習、勞動執行檢察，武器、械具、禁閉執行檢察、人權維護執行檢察等內容；還包括與刑事監管執行監督中有關的指定居所監督居住的執行監督，對公安機關臨時約束不承擔刑事責任的精神病人的執行監督，以及對強制醫療執行活動的監督等。這三種監督的重點均是突出對于監管執行行為是否合法的監督。強制醫療執行監督，屬于一種特殊的監管執行活動的監督，屬于刑事強制措施監督的內容。因此，放在該部分比較合適。

目前，全國各地強制醫療執行案件數量還較少，就目前刑事執行檢察部門的人員數量來看，還不易單獨設立專門的監督機制。

3.刑事執行偵查。專門的執法監督偵查機制。主要負責刑事執行活動中，對監獄、看守所、社區矯正機構等監管人員，刑事執行負責裁定決定的有關審判人員、監獄管理人員、公安人員，以及在刑事執行活動檢察中發現的有關執行人員、辦案人員，在執行職務中發生的違法、犯罪行為的監督、查辦與預防。包括：各類監管安全事故、通風報信、幫助犯罪分逃避處罰、假立功、權錢交易等瀆職侵權類，貪污賄賂類的違法、犯罪案件的查辦、預防。還包括在刑事執行檢察中發現的，有關醫務人員在病情鑒定、診斷、評估中的收受賄賂等違法犯罪行為，由檢察長決定刑事執行檢察部門受理的案件等。

4.刑事執行檢察綜合業務。主要有兩個職責。一是負責刑事執行訴訟活動監督。主要負責對于罪犯又犯罪案件的批捕、公訴及相關的立案監督、偵查監督、審判監督等，受理控告、申訴、舉報等。二是負責刑事執行檢察機構的日常工作的管理指導，信息情報、動向分析、經驗的總結推廣，綜合材料、規范性文件起草、制作，統計報表，培訓考核、政工、人事和行政事務等綜合性工作的管理。

以上內設機構工作運行機制的構建，最高人民檢察院刑事執行檢察廳，省級院刑事執行檢察分院或刑事執行檢察局，可以設置為“處，或者按照主任檢察官來劃分”；市級院、基層院可以設置為“室或科，或者按照主任檢察官”劃分。

（二）整合制定統一的工作運行機制

整合、制定統一的工作運行機制即：刑事執行檢察工作的小憲法——《人民檢察院刑事執行檢察細則》，將刑事執行檢察制度固定下來

1.改革“四個檢察辦法”和《監所檢察執法規范》等的監所檢察現有規范性文件的結構，克服規定重復、繁雜，不系統、不規范、不統一的問題。按照刑罰執行監督，羈押、監管執行監督，刑事執行偵查，刑事執行訴訟監督、綜合指導等機制，制定監督內容和監督方法，對多個規范性文件進行整合、合并同類項，制定統一、明確的《人民檢察院刑事執行檢察細則》。將刑事執行檢察的十四項職責及幾十個規范性文件中的重要性問題，按照監督性分解在刑事執行檢察的主要內容、方法中，集中、統一制定在《人民檢察院刑事執行檢察細則》，以有效克服以往監所檢察規定多，內容繁雜、重復等弊端，不僅能簡便易懂，便于本部門崗位練兵和業務培訓，還能夠引起社會各界的廣泛興趣，及時了解掌握改革后的刑事執行檢察制度，有效提高刑事執行檢察工作的監督地位和社會形象。

2.修改最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規則》時，建議充分體現刑事執行檢察制度的重點監督內容，按照以上工作運行機制予以固化。《人民檢察院刑事執行檢察細則》，是最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規則》的分則，也是對規則的細化和具體化，兩者并不矛盾。

五、夯實基礎為刑事執行檢察體制機制改革與創新創造良好條件

（一）積極爭取各級領導的支持和理解

建議各地檢察機關刑事執行檢察部門要通過本院領導積極向各級人大、黨委、政府、政協等就當前刑事執行檢察工作職責，體制機制改革情況，當前刑事執行檢察的新形勢、任務、工作壓力、存在的困難等，作一專題性工作報告，積極爭取各級領導機關的支持，為刑事執行檢察“體制”“機制”改革與創新創造良好的條件。

（二）配齊配強刑事執行檢察人員

派駐檢察工作是刑事執行檢察工作的基礎，派駐檢察人員不足，直接影響派駐檢察工作效果。派駐檢察室的主任崗位為規范、明確的“主任檢察官”的模式崗位。每個派駐監管場所檢察室要按照主任檢察官、檢察官助理、檢察輔助人員（內勤）的模式，至少配備三名檢察人員。一級規范化檢察室、中型、大型看守所和被監管人月均三千人以上的監獄，派駐檢察人員應不少于四人。

適當增加刑事執行檢察人員的編制，確保刑事執行檢察部門能夠充分履行法律監督職責。結合刑事執行檢察增加的新任務、新職責，刑事執行檢察工作涉及面廣，要求高，突發事件多等特點，把法律素養高、能監督，會辦案，工作協調能力強的年輕，文化結構高的人員配備給刑事執行檢察部門，改變人員結構不合理，文化素質低等現狀。特別是無監獄、看守所檢察任務的檢察院，必須要有專門的刑事執行檢察人員，負責社區矯正法律監督，指定居所監視居住執行活動監督，以及對基層公安機關對有關強制醫療的臨時約束行為和有關執行活動的監督，對法院財產刑的執行活動監督等。

（三）提高現有人員的綜合素質適應當前工作需要

針對當前刑事執行檢察職責多，業務量大，短時間內人員不會大的增加的實際，建議各級刑事執行檢察部門，因地制宜，采取有效措施，結合理論與實踐問題，以“減刑、假釋、暫予監外執行專項檢察活動”中的真實案例，進行實訓，開展多種形式的崗位練兵，業務競賽、理論研討等，以“忠誠、執著、擔當、奉獻”的張飚精神，提升現有人員素質、能力和水平。打造一支敢于監督，善于監督，政治合格，業務精通，業績一流的刑事執行檢察隊伍。

*本文榮獲2014年度全國刑事執行檢察重點課題研究成果一等獎。

**山東省人民檢察院［250014］