談經濟轉型時期太原市控制性詳細規(guī)劃的編制

秦 鑫 鑫

(太原市城市規(guī)劃設計研究院，山西 太原 030002)

談經濟轉型時期太原市控制性詳細規(guī)劃的編制

秦 鑫 鑫

(太原市城市規(guī)劃設計研究院，山西 太原 030002)

分析了經濟轉型時期太原市控制性詳細規(guī)劃編制的背景，闡述了控規(guī)分層編制的必要性，對控規(guī)編制體系、分層編制的功能定位、主要任務、完善方向等進行了研究，以保證城市在多變的市場環(huán)境下又好又快地發(fā)展。

經濟轉型，控制性詳細規(guī)劃，編制，方向

1 背景

控制性詳細規(guī)劃(以下簡稱控規(guī))歷來是我國土地使用權出讓、轉讓的基本依據(jù)和地價測算的重要依據(jù)。2008年1月1日，隨著《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施，控規(guī)在城鄉(xiāng)建設，尤其是城市中的地位逐漸確立。盡管控規(guī)如此重要，但在總結當前實施過程中碰到的最重要問題是80%以上的控規(guī)在使用中都需修改，尤其在工礦企業(yè)搬遷后的用地及新區(qū)用地上，這些問題更加明顯。

2 經濟轉型

縱觀太原建城歷史，太原市由軍事要塞逐步變成建國初期的經濟與政治中心，城市中心也由9.6 km2的府城，逐步向河西、城北、城南發(fā)展。隨著一五時期的產業(yè)格局的實施，太原市成為中西部工業(yè)重地，現(xiàn)在的尖草坪區(qū)、晉源區(qū)和萬柏林區(qū)仍可見當年的產業(yè)布局，因此太原城成為工業(yè)圍城的格局也就不足為怪。隨著十八大召開以及城市的更新發(fā)展，太原市居民對環(huán)境提出了更高的要求，尤其是第三產業(yè)成為新的經濟增長點(2014年太原市的三產業(yè)比重為：1.5∶40.0∶58.5)，太原市正從工業(yè)城市向綜合性、多元化的城市發(fā)展。這一點通過對比1954年和2011年城市總體規(guī)劃的城市性質可見一斑。1954年審批通過的太原市總體規(guī)劃，其城市性質中的產業(yè)陳述為“山西的工業(yè)區(qū)中心”，而在已報住建部的2011年總體規(guī)劃方案中，已將產業(yè)發(fā)展陳述為“全國重要的新材料和先進制造業(yè)基地”。

2010年12月13日，山西省成為國家資源型經濟綜合配套改革試驗區(qū)，由于太原市是山西的省會，因此借著國家政策春風其更應該當好全省轉型跨越發(fā)展的“排頭兵”，發(fā)揮好六個表率作用，努力建成一流的新興產業(yè)基地、一流的自主創(chuàng)新基地和一流的現(xiàn)代宜居城市，并在大力推進工業(yè)新型化、農業(yè)現(xiàn)代化、市域城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)生態(tài)化的進程中，逐步將太原建成一流的省會城市及具有國際影響力的區(qū)域性現(xiàn)代化大都市。

3 控規(guī)編制

3.1 控規(guī)分層編制的必要性

經濟轉型落實到用地上就是大面積的落后生產力企業(yè)及高污染的企業(yè)用地通過總體規(guī)劃的層面由工業(yè)用地轉變?yōu)榫幼　⒐苍O施、道路、綠地及其他用地，通過分析，太原市西部、北部及東部大面積的工業(yè)用地進行了轉型，因此該區(qū)域當需要編制控規(guī)時，有可能存在開發(fā)強度及開發(fā)用途不明的區(qū)域，如按照我國傳統(tǒng)編制辦法進行編制控規(guī)的話，仍會出現(xiàn)規(guī)劃指標與開發(fā)強度脫節(jié)、規(guī)劃用途與開發(fā)意圖脫節(jié)，伴隨而來也將仍是無休止的控規(guī)調整。冗繁的程序以及不確定因素的存在，將會大大降低太原市的發(fā)展速度，并會對太原市的空間布局產生不利的影響。分層編制的提出，正是在這一背景下產生的。究其核心，分層編制主要分為兩個層面，第一個層面是為城市預留足夠的公益性空間，如道路、綠地、公共設施等，該層面將與上位規(guī)劃完全吻合；第二個層次主要結合目前國家的土地政策，與土地出讓要求相銜接，如合理確定容積率、建筑密度、用地性質等。

3.2 控規(guī)編制體系

3.2.1 分層編制

控規(guī)分為片區(qū)控規(guī)和建設準則兩個編制層次，片區(qū)控規(guī)是法定文件，應報市政府審批，體現(xiàn)控規(guī)的剛性內容，其主要落實三方面內容：1)片區(qū)功能定位和總量指標的確定；2)保證城市健康發(fā)展和塑造城市特色，必須由政府行為控制的內容，包括五線控制、公共設施用地控制、特色意圖區(qū)控制和其他控制要求等；3)劃分街區(qū)、分解片區(qū)容量，確定街區(qū)建設容量控制要求。

建設準則是技術文件，是對控規(guī)的進一步細化和指導，可由規(guī)劃局審批，體現(xiàn)控規(guī)的彈性內容，其控制內容主要包括土地利用規(guī)劃、街區(qū)配套公用設施規(guī)劃、地塊強度控制指標、城市設計導則等。

3.2.2 分類控制

為確保圖紙與現(xiàn)實的可通達性，本次規(guī)劃將城市的公共設施用地、基礎設施用地按照實線控制、虛線控制、點位控制及指標控制四類方式進行控制(見表1)。

表1 控制的類型

3.3 分層編制的功能定位和主要任務

分層編制，顧名思義就是將控規(guī)逐層分解，分層控制。其內涵大體包括三方面要素：其一，從法律層面講，片區(qū)控規(guī)類似于目前上海的分區(qū)規(guī)劃(詳見表2)，具有一定的法律地位和相應的權威性；其二，從現(xiàn)實出發(fā)，建設準則將規(guī)劃區(qū)劃分為若干單元，按照資源優(yōu)化配置、合理利用的原則，對不同地塊提出不同設計條件；其三，從工作內容看，分層編制的剛性控制與建設準則的彈性指導為城市更加健康有序發(fā)展提供有力保障。

表2 上海中心城規(guī)劃工作體系框圖

3.3.1 功能定位

2009年太原市正式提出控規(guī)分層編制的思路，并于2010年4月頒布《太原市控制性詳細規(guī)劃編制技術標準(草案)》，明確了新時期控規(guī)編制的體系及內容。

控規(guī)作為落實城市總體規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)、加強城市規(guī)劃管理的重要依據(jù)，本次將其分為兩個層面，意在將太原市規(guī)劃的分級管理逐步完善化，并在總規(guī)的指導下，建立一個“覆蓋全市、層次鮮明、管理有序”的城市規(guī)劃工作體系(詳見表3)。

表3 城市規(guī)劃工作體系

3.3.2 主要任務

從目前的編制實效來看，其主要任務就是將城市總體規(guī)劃確定的總體控制要求進行細化、分解，并在建設準則中將街區(qū)統(tǒng)籌安排，科學有效地指導修建性詳細規(guī)劃的編制。

3.4 完善方向

控規(guī)作為城市總體規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃的中間環(huán)節(jié)，從目前存在問題來看，隨著分層編制的進一步細化與完善，其規(guī)劃層面的銜接性、管理層面的可操作性、實施變更的可彈性將尤為凸顯。

控規(guī)總體的目標是“定性、定量”，在實際實施中，既要為地塊修建性詳細規(guī)劃的編制留有充分的余量，同時也要保證城市總體規(guī)劃的一些宏觀要求(如空間布局、功能定位、人口規(guī)模、用地規(guī)模等)和公益性用地得到有效控制。因此建設準則中的對于具體地塊的開發(fā)控制指標(如容積率、建筑密度、建筑限高、綠地率等)就更要在規(guī)范及現(xiàn)實兩者中慎重研究。

4 結語

隨著城市化的快速發(fā)展，特大城市不得不面臨規(guī)劃與現(xiàn)實的矛盾性，雖然每個城市都制定了城市總體規(guī)劃，但由于總體規(guī)劃在編制時間上的特殊性，其無法完全適應多變的市場，因此控規(guī)作為指導地區(qū)建設的根本依據(jù)，既要保證城市又好又快發(fā)展，又要體現(xiàn)總體規(guī)劃的宏觀要求，由此可見兩者的銜接尤為重要，一邊是多變的市場經濟，一邊是確定好的戰(zhàn)略目標，兩者都要兼顧，這就需要規(guī)劃工作者在目前控規(guī)層面的基礎上進一步完善與改進。

[1] 段 進.控制性詳細規(guī)劃：問題和應付[J].城市規(guī)劃，2008，32(12)：14-15.

[2] 姚 凱，俞斯佳.上海控制性編制單元規(guī)劃的實踐和效用評價[J].城市規(guī)劃學刊，2008(sup)：259-263.

[3] 韋 東，程 蓉，夏麗萍.控制性詳細規(guī)劃編制中分層控制的實踐[J]. 城市規(guī)劃學刊，2008(sup)：276-279.

Discussion on the compilation of Taiyuan controlling detailed planning in economic transformation period

Qin Xinxin

(TaiyuanCityPlanningandDesignResearchInstitute,Taiyuan030002,China)

This paper analyzed the compilation background of Taiyuan controlling detailed planning in economic transformation period, elaborated the necessity of regulatory layered establishment, researched the regulatory compilation system, the function orientation of hierarchical compilation, main tasks, perfect direction etc., to ensure the quickly and well development of city in changeful market environment.

economic transformation, controlling detailed planning, compilation, direction

1009-6825(2015)28-0013-03

2015-07-22

秦鑫鑫(1982- )，男，工程師

TU984

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