“托市糧”因何成了唐僧肉？

任偉民

2011年以來，河南糧食行業（含中儲糧系統）連續不斷曝出貪污受賄瀆職等腐敗案件。特別是近3年內，連續兩任省糧食局局長“前腐后繼”，令人瞠目。

據不完全統計，近5年來，河南涉糧有罪判決案件近200起，累計涉案人員500余人，獲有罪判決人員300多人，其中涉及中儲糧系統案件數量和犯罪人數占比超過70%。

從河南糧食系統系列腐敗案件看，大案、要案、窩案不斷，犯罪金額大，犯罪人數多，除腐敗分子“三觀”盡毀、倒在金錢美色上等個人因素外，這些案件還具有共同作案時機、相同的作案手段和相似的犯罪事實，這說明現行糧食行政管理體制在預防和減少職務犯罪發生上，存在明顯弊端和漏洞，客觀上給貪腐提供了機會。

因此，除了要從案件本身總結和吸取教訓，更重要的是，反思糧食流通體制機制上的弊端，進一步深化改革，筑牢防止腐敗的體制及制度之墻。

政企不分 中儲糧代行政府職能

政企分開是國有糧食企業改革的主要目標之一，但縱觀我國糧食流通管理體制改革近10年的成果，必須說政企分開還很不徹底。

在國家層面，中儲糧總公司成立10多年來，僅從形式上實現了政企分開。作為糧食行政管理部門，國家糧食局指導中儲糧公司業務，但不干預其經營活動，中儲糧公司作為中央直屬企業，人財物歸國資委管理，資產保值增值亦由國資委負責，實現了國有資產所有者代表與政府行政管理部門的脫鉤，這是政企分開最關鍵的一步，也是政企分開的基本標志。

但是，中儲糧公司卻不是國家糧食行政管理部門面向社會公開招標選擇的合格糧食儲備企業，而是受國務院指定委托、承擔經營管理國家儲備糧油的企業，被賦予了儲備糧經營管理職能，且具有面向全社會種糧農民和糧食經營者的服務職能，也就是常說的“國家主渠道”、“服務載體”。

這一角色定位造成中儲糧公司既是參與市場競爭的主體，又參與市場規則的制定，在許多領域還是裁判，在政府和企業職能界定上，本身就沒有完全厘清。中儲糧公司成立以來發展壯大迅速， 角色定位也在不斷被扭曲。所以，有人說它是“十年磨一劍”，也有人說是“十年大官商”、“十年大糧販”。

政企不分從表現形式上看，既有政府越權代行了企業職責，也有企業代行了政府職權。人們在研究政企不分現象時，往往更多地看到政府越權干預企業經營活動，責怪政府是國有企業的“婆婆”，卻很少有人關注企業代行政府職權的情況，也就是人們常說的“二政府”、"二大爺"之類，的確有點“四不像”。這種將政府職能轉授給企業履行所造成的市場不公平競爭，給社會帶來的危害相當嚴重。

這種情況下，政府不再是市場規則的制定者、競爭的裁判者，而成了國有企業的“親爹”，甚至成了利益分享人，“官商”的危害和罪惡也是基于這種關系而產生的，這對全社會市場主體的構成造成嚴重傷害。政企分開不僅要解決政府干預企業過多過濫問題，還要著力解決國有企業“二政府”的問題，還企業經營生產的本來面目，促進市場公平、健康、有序競爭。

國有糧食企業政企分開不徹底這一情況，可從中儲糧公司角色扭曲的兩個主要表現管窺一斑。首先，開展“托市糧”收購改變了中儲糧公司成立之初的角色定位，代行了政府的糧食市場宏觀調控的職能。中儲糧公司的設立，原本定位為國家儲備糧管理，但后來隨著糧食流通體制改革，不經意間使其承擔了全部“托市糧”的收購任務，成為全國最大最強的糧食收購主體。于是，在糧食購銷市場化改革多元化、市場主體尚未形成的情況下，“托市糧”收購一紙紅頭文件將正在形成的多渠道糧食收購變成了“主渠道”，“主渠道”又很快演變成了“單渠道”。

眾所周知，除了儲備糧，幾乎所有糧食釆購的目的最終都是為了銷售，決不是為了儲存，“托市糧”卻成了例外，大小代理收購點誰都期望延長儲存時間以獲取更多儲存費用和利息補貼，這嚴重扭曲了購銷基本原理。上有政策，下有對策，久而久之，流入“單渠道”的大量“托市糧”拍賣銷售就成了唐僧肉。“托市糧”收購是以保護種糧農民利益為目的，以指定委托代理方式采購，具有很強的政策性，而銷售卻要釆取拍賣方式，這種糧食經營模式何止是壟斷，簡直是對市場規則的破壞。

在這種情況下，搞“轉圈糧”、“人情糧”、“暗箱糧”也就成為必然。“托市糧”收上來也叫“國家臨時庫存糧”，數量龐大，每年國家都要花掉大量臨時設施費，還要建設大批簡易糧倉（包括土堤倉和外垛），年年如此，周而復始。中儲糧公司人員原本是管理國家儲備糧的，現在卻要管理超過數倍甚至10多倍的“托市糧”，困難可想而知。“托市糧”數量越大，中儲糧公司既有體制、機構、人員及基礎設施、技術人員素質等就越發難以承擔這一重任，從這一點看，出問題是早晚的事。

其次，“托市糧”政策性收購中，企業代行了政府的一些職責。比如，收購代理庫點的選擇直接關系著種糧農民和糧食經營者的利益，不是簡單的經濟利益關系，也應該由各級政府根據種糧情況統籌規劃布局，而不僅僅是中儲糧公司自己的事。

周口國家糧食儲備庫原主任喬建軍一案，就反映出收購代理庫點選擇認定上存在的亂象。事實上，“托市糧”收購在政策設計之初就已經把中儲糧公司推到了風口浪尖上。中央財政吸取了過去地方套取中央補貼的教訓，為了撇開地方財政，實現中央財政對中央企業直接結算，視中儲糧公司為“寵兒”，政策設計對其遷就、保護和護短，收購政策條款制定顯失公平，主觀上排斥、限制地方而完全偏向中儲糧公司。

這樣的政策執行起來客觀上實現了國家糧食收購資金“封閉運行、統貸統還”，保證了收購資金的安全和高效運轉，卻難免因單一收購主體對市場的壟斷和權力過大（難以駕馭）及管理疏忽，出現貪污賄賂瀆職犯罪的黑洞。理論上講，企業的自利行為必須受到法律的約束，政府開展糧食政策性業務，放手依靠市場主體內部的監督機制，即讓企業自己監督自己，本身就不夠科學。

正因為缺乏政府的有效監督和管理，中儲糧直屬基層企業“狐假虎威”，導致糧食行政管理部門監管不到位，特別是基層糧食行政管理部門由于收購政策監管執行難，再加上自身政企分開改革不徹底，政企事業單位混崗混編，底牌不清，連吃飯問題都沒有解決，甚至還要懇求中儲糧公司給予收購指標和庫點代理權，更不要說執法監督檢查了。

就拿收購許可備案制來說，很多中儲糧基層企業網點都沒有執行，更不要說其收購數量、質量、進度、庫存管理等了。這些行業亂象在業內幾乎人人皆知，無人不曉。這樣的體制下，不出問題才叫“不正常”。

機構不健全 政府還在辦企業

在省級層面，各省的糧食局是省政府的直管局，目前已與大部分直屬企業脫鉤，保留的個別企業產權關系有待理順。河南省委、省政府再三強調，政府部門不準辦企業，既有企業要逐步脫鉤，理順資產產權關系。河南省國資委接管部分省直糧食企業后，致力于理順產權關系，做大做強河南糧食企業。但是，有些部門領導千方百計找理由，甚至不惜弄虛作假把持現有企業不讓其脫鉤，總想留點企業和權力在手里；還有些部門領導，看糧食企業無資產、無場地、無技術、無業績，只有人，又都不情愿接管。甚至有些人瞎出主意、亂點譜，鼓動領導班子想盡辦法開辦一些所謂“載體”企業。比如，金糧源公司就是在購銷企業合并重組、改制減員分流的大背景下“拍腦袋”決策違規成立的，滋生腐敗甚至倒閉幾乎是必然的。

如果糧食行政管理決策者不站在政府公共服務角度想問題、辦事情，而是整天費盡心思、動足腦筋經商辦企業，為了多管些人財物而蠅營狗茍，出現腐敗是早晚的事。

誰都明白，經商辦企業的事情應該交給民眾個人及企業，作為政府部門，為什么不順應改革的時代潮流，脫去政企、政事、企事不分的“二政府”“官商”外衣，變直接經商辦企業、干預企業（人財物）經營管理為引導、規劃、監督、協調和服務呢？

政府決不能僅為自己掌管（屬資產所有者代表權益）的企業謀利，而應致力于為全社會糧食市場主體創造公開公平競爭秩序和環境。政府部門直接經商辦企業，與其說是為了培育糧食宏觀調控的手段和載體，倒不如說是為自己培育腐敗的溫床。

監管不到位 基層糧企角色混亂

在市縣級層面，國有糧食企業政企分開還遠遠沒有落實到位，約有1/4的縣級糧食行政管理部門仍是企業代行職責，有不少縣級糧食行政管理部門至今還沒有納入政府序列，有的是事業單位編制，有的連事業單位都不是。由于角色和身份混亂，行為就無法合乎常理，這種體制、機制就無法保證其清正、廉潔、務實、高效地行使職權。

無論是國家還是省市縣糧食行政管理部門，目前都沒有考核企業資產保值增值的能力和制度。由于體制機制等原因，各級糧食行政管理部門不得不管理個別直屬企業，以資產所有者代表的身份參與對國有糧食企業管理，這種管理模式早晚會陷入力不從心的境地，要么影響企業發展壯大，要么影響糧食行政管理職能的履行。

如果將所屬的國有糧食企業交給國資委管理，進一步理順國有糧食企業的產權關系，這對企業自身的發展和做大做強都十分有利。哪個部門更能管理好企業就隸屬于哪個部門，這才是正確的。

國有糧食企業隸屬于國資委，至少在資產關系上與糧食行政管理部門脫鉤了，糧食行政管理部門專心致志搞行政管理，不再履行國有糧食企業的出資人職能，這也是實現政企分開的第一步。如果連這一步都走不下去，何談政企分開？退一步講，糧食部門也可以先將企業資產交國資部門管理，理順產權關系后，再將干部人事關系進行轉移，分步、分階段推進，平穩過渡，逐步實現人財物和經營管理的全面移交。

河南國有糧食企業如果能盡快實現政企徹底分開，糧食行政管理部門不再履行國有糧食企業出資人職能，專心致志履行政府職責，強化監督協調服務職能，可以從體制上減少糧食部門腐敗現象的發生，防止腐敗的滋生蔓延，從而預防和防范職務犯罪的高頻發生。

深化改革才能預防腐敗

糧企大案窩案頻發的事實昭示我們，糧食流通體制改革不到位，是腐敗多發頻發的根本原因，這是無法掩蓋、也不能回避的問題，如果僅僅從犯罪分子個人修養方面總結原因，腐敗幽靈還可能隨時禍害糧食企業。因此建議：

第一，全面深化國有糧食企業改革已迫在眉睫，政企、政事分開，理順企事業單位關系已成為當務之急和最關鍵的改革內容。

第二，全面推進依法行政，依法加強對糧食流通領域的管理，合并調整、充實完善糧食行政管理職能，健全糧食行政管理機構，切實服務好各類糧食市場經營主體。

第三，做大做強省級糧食企業，以產權為紐帶，組建省糧食企業集團，資產管理歸口國資管理部門，人財物與糧食行政管理部門徹底脫鉤。

第四，調整保護種糧農民利益補貼機制和辦法，現行所謂“托市糧”收購國家投入多、效率低，種糧農民受益微乎其微，既不直接又看不見，建議取消“托市糧”收購，全面放開糧食購銷市場，糧食風險基金全部用于國家糧食儲備。與此同時，把收購環節的隱性補貼政策轉變為明補，增加補貼政策的透明度和可操作性，減少行政成本，提高行政效率。

第五，通過市場配置糧食資源，政府指導監督合格糧食企業管理好國家和地方糧食儲備，不直接干預企業的經營活動；完善中央和地方兩級儲備糧管理體系，壓縮和精簡儲備糧經營管理機構和人員，還儲備糧管理公司以本來面目。

第六，堅定糧食購銷市場化改革目標不動搖，修改完善政策法規條例，加強和完善糧食立法，盡快出臺《糧食法》。

（作者曾長期就職于河南省糧食局，現任河南經濟貿易高級技工學校黨委書記。）