中國農村公共財政投入現狀與需求

“城鄉統籌發展研究”課題組

(華中師范大學 公共管理學院、湖北地方政府治理與地方發展研究中心, 湖北 武漢 430079)

中國農村公共財政投入現狀與需求

“城鄉統籌發展研究”課題組

(華中師范大學 公共管理學院、湖北地方政府治理與地方發展研究中心, 湖北 武漢 430079)

文章采用“橫向”與“縱橫向”拉開檔次評價方法，開展了中國農村公共基礎設施和基本公共服務績效評估研究，同時運用課題組開展的10省區市問卷調研和實地考察結果，綜合分析、評估了中國農村公共基礎設施和基本公共服務財政投入機制、分攤情況及亟需改進之處。新世紀以來，雖然政府財政投入在農村公共基礎設施和基本公共服務投入資金中穩占主導地位，但囿于中國農村龐大的人口基數與薄弱的發展基礎，以及財政投入機制中諸如專項轉移支付為主、財權事權不匹配等問題，財政投入的資金使用效率長期徘徊于較低水平。課題組遵循支出法定原則，分別采用漸進主義預算原則，對“十三五”規劃期農村公共基礎設施和基本公共服務的財政投入開展了總體預測與分類估測，主張政府必須保持并適度加大財政投入規模，做到應保則保，足額保障，及時保障。完善政府財政投入為主，社會資本參與為輔，一般公共預算保障為主，轉移支付側重于均等化保障為輔的財政投入機制。

農村公共基礎設施； 農村基本公共服務； 績效評估； 財政投入機制； 財政需求預測

引 言

進入新世紀以來，針對經濟社會發展長期面臨的城鄉發展不均衡問題，中國政府先后提出了建設“社會主義新農村”、走新型城鎮化發展道路以及連片特困地區財政扶貧等一系列發展戰略，其中，解決農村公共基礎設施和基本公共服務供給嚴重不足問題成為各大戰略的核心任務。經過三個五年規劃期的連續建設，以農田水利為重點的農業基礎設施建設進展明顯加快，農村水電路氣房建設取得突破性進展。同時，基本公共教育、公共衛生基本醫療以及社會養老等主要農村基本公共服務體系從無到有、漸成體系。但總體而言農村地區公共產品提供仍然大大落后于城市，與農民生產和生活相關的公共基礎設施和基本公共服務體系雖得以建立，但整體水平低，與農民需求相比還存在很大差距。自十八屆三中全會以來，加大對農村公共基礎設施建設和基本公共服務的財政投入、促進城鄉均等化發展在國家層面已達成共識。十八屆三中全會《決定》明確提出了要健全城鄉發展一體化體制機制，統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化目標的實現，2015年中央一號文件也明確具體提出了加大農村基礎設施建設力度、提升農村公共服務水平、全面推進農村人居環境整治等任務要求。因此，在開展中國農村公共基礎設施和基本公共服務財政投入及分攤現狀評估研究基礎上，提出“十三五”規劃期財政投入預測方案及政策建議，具有重要的實踐價值和意義。

目前國內對農村公共基礎設施和基本公共服務的財政需求與投入機制研究的文獻頗多。從研究范圍來看，項繼權、袁方成在實地調研基礎上，研究了我國基本公共服務均等化的財政投入與需求問題，開展了2010-2020年我國逐步實現基本公共服務均等化的財政需求預測①，但主要側重于農村基本公共服務，不包括農村公共基礎設施；楊林、韓彥平等主要分析的是公共財政框架下農村基礎設施的有效供給問題，認為由于農村基礎設施具有潛在的高風險、農業自我積累能力弱、二元財政供給體制等原因，導致我國農村基礎設施投入總量不足、結構不合理②。程又中、彭健討論了基本公共服務的財政投入體制機制問題。程又中重點開展了國外農村基本公共服務的財政分攤機制比較分析③，彭健從均等化視角分析了基本公共服務的財政投入機制優化問題④，但分析并非針對農村基本公共服務的財政需求與投入機制。從研究方法上看，張開云采用的是農村居民農村基本公共服務滿意度，以評價農村基本公共服務現狀⑤；陳晶璞運用的是數據包絡分析法(DEA)，目的在于評價基本公共服務財政支出績效⑥。肖建華涉及規模測算。采用C-D函數模型，以1978～2008年的中央財政投入時間序列數據為基礎，測算了農村基本公共服務投入與經濟增長關系的最優規模⑦。上述方法都頗具參考價值，但相對單一的研究方法無法滿足課題組全面評估當前農村公共基礎設施和基本公共服務的發展現狀及財政投入情況并開展預測分析的需要。課題組結合供求雙方、主客觀評價，從中國農村公共基礎設施和基本公共服務績效評估⑧、10省區市問卷(農民卷、村鎮卷)調研和課題組在湖北等地的重點實地調研結果，綜合分析和評估中國農村公共基礎設施和基本公共服務財政投入機制、分攤情況及亟需改進之處，旨在綜合考察和把握中國農村公共基礎設施和基本公共服務財政需求與投入機制發展狀況，預測“十三五”規劃期農村公共基礎設施建設和基本公共服務財政需求規模和趨勢，提出新時期農村公共基礎設施建設和基本公共服務財政投入規模和方式、財政投入管理體制和分攤機制調整的政策建議，以期為進一步促進城鄉均衡發展的財政政策的制定、進而為保障2020年基本公共服務總體均等化目標的實現提供支撐和參考。

一、中國農村公共基礎設施和基本公共服務財政投入及分攤現狀

(一)農村公共基礎設施和基本公共服務財政投入情況

1.中國農村公共基礎設施財政投入情況

從1998年實施積極財政政策以來，國家穩步加大了對于農林公共基礎設施建設的投入力度，并在其中占據了絕對的主導地位。而緣于農村基礎設施投資的周期長、風險高、回報低的特點，雖然有一定規模的社會資本參與農村公共基礎設施建設，但比重過小，并不具有普遍性。從1999年至2012年，國家財政農業支出⑨從1085.8億元增加到12387.6億元，平均增長率達到21.02%，占全部財政支出的比重從8.2%上升到9.8%。但由于政府未能建立起規范的預算支出計劃來保障與規范農村公共基礎設施的長遠發展，而多以專項轉移支付形式來推進農村公共基礎設施建設。這些專項資金來自農業、水利等多個部門，分屬縣級財政多個科室管理，名目繁多，資金總量難以宏觀把握；并且大多數的專項資金需要基層地方政府主動申報，由于信息不對稱，“跑部錢進”、各地苦樂不均情況不可避免；專項撥款周期長、存在時滯，導致國家整體經濟社會發展規劃在縣鄉基層實施的嚴重滯后。也正因為這些原因，國家財政農村公共基礎設施投入的資金使用效率一直在較低水平徘徊，甚至呈現出微弱的下滑趨勢，如表1所示從2003年的0.444下降到2012年的0.391。同時，這些問題也反映在農村公共基礎設施建設績效的緩慢增長之上，在2003-2012年的十年之間績效值平均增幅僅為1.33%。其中，農田水利與沼氣設施的建設績效增長緩慢，財政投入的規模效益較低；農村公路與安全飲水設施雖然建設績效明顯，但卻面臨著調整投資結構的迫切需要；農村電力設施與教育醫療設施的建設績效長期處于低位波動，亟需從數量增長轉向質量提升的途徑上來。

(1)投入不足，需加大投入力度：農田水利、沼氣設施

“十一五”時期全國共完成水利建設投資超過7000億元，其中中央投資2934億元。“十二五”時期國家計劃完成70%以上的大型灌區和50%以上的重點中型灌區骨干工程續建配套與節水改造任務，并主要通過大型商品糧基地項目、大中型灌區改造工程等專項工程來配置資金。這些財政投入給予了農田水利建設極大支持，但參照于嚴峻的客觀現實來說，農田水利設施的財政投入尚處于相對不足的狀態，特別是廣大的非糧食主產區更是極度缺少建設資金。所以，國家應該加大對于農田水利設施的投入力度，擴大小型農田水利建設的資金覆蓋范圍。

從2003年開始，中央財政連續三年每年安排10億資金補助農村戶用沼氣建設，2006年之后這一支持規模提高到每年25億元。從2009年起，我國提高了對農村戶用沼氣建設的中央補助標準：西北、東北地區每戶補助1500元，西南地區每戶補助1200元，其它地區每戶補助1000元。由于沼氣設施能夠切實降低生活成本、提高生活質量，在財政補貼的激勵之下，農民具有較強的建設積極性；但是，在沒有財政補貼的激勵作用下，由于需要一次性投入較大成本，中西部地區極少有農民主動自費建設沼氣設施。這種狀況反映出財政補貼在沼氣設施發展中的關鍵作用，又有鑒于沼氣設施在中國農村極低覆蓋率的嚴峻現實，政府應該加大對于農村沼氣設施的財政投入力度。

表1 中國農村公共基礎設施、基本公共服務及財政投入績效值與財政投入效率

(2)投入績效明顯，需調整投資結構：農村公路、安全飲水設施

“十一五”時期，中央對于農村公路的投資總規模為1978億元，其中中央預算內投資355億元，車購稅資金1623億元。中央投資極大地帶動了地方政府與農民群眾對于農村公路的建設熱情，五年間全社會共計完成投資9500億元。“十二五”期間，政府繼續支持農村公路建設，著力改善中西部地區和老少邊窮地區農村交通運輸設施條件，新增和改造農村公路100萬公里。其中，鄉(鎮)公路與鄉(鎮)際公路的建設由財政全部無償支出；通村公路與村際公路則由村級組織承建，政府給予一定的財政補貼，但由于山區農村修路成本高，而地方政府又無力配套，目前的“村村通”工程已經誘發了新的地方債務。根據課題組在中部地區某縣的調查，對于通往建制村的鄉村公路硬化工程，政府給予每公里15萬元的財政補貼，但實際工程的造價在每公里30萬元左右，其余的建設成本轉變為大量的農村集體債務，僅該縣的農村集體債務總量便達到六千余萬元之多。最后，對于屬于“村內戶外”的村內公路，則主要依靠村民自己的力量來修建，政府只是通過“一事一議”的途徑來進行相應的財政獎補。當前，“村村通”工程即將實現預期目標，原來的這種側重于鄉級公路的投資策略面臨調整需要，政府應該加大對于村級公路與村內公路的支持力度，同時逐步建立完善的農村公路養護機制，避免發生“通返不通”的現象。

自2005年國家啟動農村安全飲水工程建設以來，全國累計投入建設資金超過2400億元，其中中央財政投入超過1500億元，解決了4.6億農村人口的飲水安全問題。從2003年到2012年，農村安全飲水工程的建設績效一直保持在較好的發展態勢之中；但是各個地區卻呈現明顯差異，省際差異系數雖然有微弱下降，但還是處于0.7以上的較高水平。這種差異既有區域經濟發展水平失衡的原因，也與建設成本的地域差異有較大關系。根據課題組的調研，中西部地區農村安全飲水工程的建設成本要高于中東部地區，“十一五”時期的全國安全飲水工程的人均建設成本為496.51元，而西部地區達到了528.08元，特別是西部山區的建設成本更是高達800-1000元之間。因此，農村安全飲水工程財政投入應該更加偏向于西部地區，在繼續完善水網建設的同時，加大對于自來水廠運營的財政支持力度，以吸引更多的社會資本參與到農村安全飲水工程的建設之中。

(3)亟需質量提升，需建立長效投入機制：農村電力設施、教育醫療設施

在2003到2012年的十年之間，農村電網建設績效在十年之間從0.0167增長到0.0426，但相對而言仍然處于較低水平。“十一五”期間，在已實施“送電到鄉”工程基礎上，國家共投入1325億元，相繼實施了中西部農網完善工程、無電地區電力建設等工程。“十二五”期間中國兩大電網公司總投資將超過5000億元，計劃對未改造的農村電網進行全面改造，對電力需求快速增長而出現供電能力不足的農村電網實施升級改造。考慮到農村電力設施是一種國有企業壟斷經營的公共產品，為了避免企業在利益刺激下做出有違公共福利的“短視行為”，政府應該建立起一個長期的電網建設發展規劃，特別是要建立起對于經濟效益為負的、且處于偏遠山區的農村電網建設的監督機制。

“十一五”時期國家相繼實施了中西部農村初中校舍改造工程等建設工程，持續加大了對于農村公共基礎教育設施建設的投入力度。2009年開始在全國范圍內實施中小學校舍安全工程，根據財政部統計數據，從2009年至2011年，中央財政累計安排校舍安全工程專項資金140億元。2014年，國家開始啟動“全面改薄”(全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件項目)，不同于以往的專項計劃，“全面改薄”遵循“缺什么補什么”的方針，力求保證農村中小學的基本教學條件。

2009年，國家啟動實施新一輪《健全農村醫療衛生服務體系建設方案》，至2010年共投入中央預算內資金358.5億元，支持了1877所縣級醫院、5169所中心鄉鎮衛生院和11250所村衛生室建設。“十二五”時期，按照“大病不出縣”、“小病不出社區”的要求，政府加強了以縣級醫院為龍頭、鄉鎮衛生院和村衛生室為基礎的農村三級醫療衛生服務網絡建設。根據課題組在中部某縣的調查，從2011-2014年，國家財政對于該縣農村公共基本醫療設施建設的總投入為1114萬元，共改造了12個鄉鎮衛生院與44個村衛生室，其中對于每個村衛生室的建設標準為5萬元。

總體而言，國家對于農村電力設施、公共教育設施與基礎醫療設施的投資建設已經滿足了規模擴張的需求，“十三五”時期的發展目標應該著眼于提升基礎設施的質量與檔次。為此，國家應該調整對于這三項農村公共基礎設施的發展思路，整合臨時性的專項投資計劃，建立起長效投入機制。同時，由于這些設施的基本架構已經建設完成，形成了較強的投資吸引力，政府可以嘗試以靈活多樣的方式吸引社會資本加入建設序列。

2.中國農村基本公共服務財政投入情況

在中國農村基本公共服務投入中，政府財政投入占主導地位。2003-2013年間，國家對農村基本公共服務的財政投入規模穩步加大。績效評估結果(表1)顯示，地方政府對中國農村基本公共服務財政投入效率整體上穩步上升，但效率值總體偏小。

表2 中國農村基本公共服務地方財政投入效率

(1)農村基本公共教育財政投入情況

現階段，農村基本公共教育主要由政府財政投入⑩。國家對農村基本公共教育服務的財政投入呈大幅增長態勢，農村義務教育經費總量由2003年的1266.03萬億增長到2012年的6085.5萬億，增長3.83倍。十年間，各級政府教育財政撥款年均增長率為17.4%，高于財政經常性收入年均增長率16.8%；義務教育一般公共預算教育經費增長5.4倍。在“十二五”期間，農村義務教育一般公共預算義務教育經費總額超過46000億元，超出“十一五”期間總額的2倍。據課題組測算，農村義務教育地方財政投入變異系數由2003年的0.776下降到2012年的0.476，表明農村義務教育的地方財政投入存在著顯著的省際差異，但省際間差異逐年縮小。

基于各省績效評估結果，計算得出2003-2012年中國農村基本公共教育地方財政投入純技術效率、規模效率和綜合效率(表2)。可見，十年間中國農村基本公共教育地方財政投入純技術效率整體上逐步增長，但效率值偏低，十年均值為0.351，表明地方財政投入未得到充分利用。中國農村基本公共教育地方財政投入規模效率整體上處于較高的水平，稍有起伏，十年均值為0.803，表明地方財政投入規模較為合理。中國農村基本公共教育地方財政投入綜合效率整體上穩步上升，但效率值偏小，十年均值為0.278，表明地方財政投入總體效率不高，主要源于地方財政投入較低的純技術效率。

(2)新型農村養老保險財政投入情況

“新農保”采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的方式籌資，個人實行固定繳費制。中央補貼的最低標準養老金由2009年55元/人·月提高到2014年70元/人·月。地方政府對繳費者補貼標準不低于30元/人·年。國家財政對“新農保”的財政補貼規模由2009年的183.84億元增加到2013年的1021.5億元，提高了5.6倍，占國家財政支出的比重也由0.24%提高到0.73%。

但調研得知，當前“新農保”財政投入存在以下問題。一方面，各地政府對于“新農保”的補貼標準存在較大差異，導致了“一地一策”的碎片化補貼機制。例如，湖北省保康縣與監利縣為66元/人·年，山東省臨沂縣為78元/人·年，福建省泉州市為100元/人·年。另一方面，中央財政負擔的基礎養老金實行統一額度補貼方式，導致基礎養老金在各地的收入替代率不均衡。如甘肅收入替代率最高，達到12.92%，上海收入替代率最低，僅為3.36%，前者約為后者的4倍，這導致生活成本較高的東部農村地區面臨著較大的養老壓力。

由于“新農保”自2007年開始試點實行，基于各省績效評估結果計算得到2007-2012年中國新型農村養老保險地方財政投入效率(表2)。可以看到六年間：中國新型農村養老保險地方財政投入純技術效率整體上緩慢下降，效率值偏低，年均值為0.319，表明地方財政投入資金利用率逐年下降，暗示可能財政投入方式不合理；中國新型農村養老保險地方財政投入規模效率整體上慢速上升，并處于規模收益遞增，年均值為0.692，表明財政投入規模不足，導致效率偏低；中國新型農村養老保險地方財政投入綜合效率整體上緩速上升，從2007年的0.208到2012年的0.232，僅增加了0.024，效率值總體偏低，年均值僅為0.225，表明地方財政投入總體效率偏低，是由較低的地方財政投入純技術效率和規模效率共同造成的。

(3)新型農村合作醫療保險財政投入情況

新型農村合作醫療保險采取個人繳費、集體扶持和政府資助的方式籌集資金。財政補助資金占新農合籌資總額的比重從2004年的55%增長到2013年的80%左右，政府投入在“新農合”籌資中占主導地位。人均財政補助標準從2003年的20元提高到2014年的320元。各級政府大幅增加了對“新農合”參合農民的補助，財政補助“新農合”參合農民的資金總規模在2013年已達9000多億元。但調研發現，當前財政補助標準與農民實際醫療需求仍存在較大差距。由于“新農合”執行中要求農民個人先行支付，農民大病看不起的問題依然十分嚴重。

考察2003-2012年中國新型農村合作醫療地方財政投入效率(表2)，可以看到十年間：中國新型農村合作醫療地方財政投入綜合效率、純技術效率和規模效率整體上都處于較高的水平，十年均值依次為0.835、0.873和0.947，表明地方財政投入總體效率較高，財政資金管理和投入方式較為合理。

(二)農村公共基礎設施和基本公共服務財政投入分攤現狀

根據目前政府間支出責任劃分的規定以及課題組調研的情況，各級政府對農村公共基礎設施和基本公共服務的財政投入分攤現狀如下。

1.農村公共基礎設施財政投入分攤現狀

根據課題組在武陵山區某縣的實地調研，各級政府對農村公共基礎設施建設支出責任的分攤情況詳見表3。

表3 農村公共基礎設施建設投入分攤現狀

資料來源：根據課題組實地調研的資料整理得到。

除大型水利、跨區域流域治理等具有較大區域外溢特征的農村公共基礎設施屬中央政府事權外，大部分農村公共基礎設施建設均屬縣鄉兩級政府事權范圍。但根據課題組在湖北等地的調研發現，縣級財政基本處于“吃飯財政”境地，縣級政府對農村公共基礎設施的投入多是通過爭取“小型農田水利重點縣項目”、“農村安全飲水工程項目”、“農村貧困地區義務教育校舍全面改薄項目”等中央專項轉移支付完成的，縣本級財政安排到農村公共基礎設施的財力僅限于配套要求。因此，目前農村公共基礎設施財政分攤存在的突出問題是縣級政府在農村公共基礎設施領域的事權、支出責任與其財力嚴重不匹配，“十三五”規劃期亟待理順、解決。

2.農村基本公共服務財政投入分攤現狀

在“省直管縣”和“鄉財縣管”財政管理體制改革背景下，農村基本公共服務財政投入涉及的主體主要是中央、省級和縣級政府。我國所有農村基本公共服務中，除基本公共教育中的課本費由中央政府完全承擔(且僅限于中西部地區)之外，其他農村基本公共服務財政投入分攤情況主要可以分為由地方政府承擔及由中央和地方政府共同承擔兩種情況。

表4 農村基本公共服務財政投入分攤現狀

資料來源：根據《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》、《關于農村衛生事業補助政策的若干意見》、《全國基本公共服務“十二五”規劃》和課題組實地調研資料整理得到。

(1)地方政府及其內部財政責任分攤情況。我國地方政府對農村基本公共服務財政投入有省級政府負責、縣級政府負責及省、縣兩級政府共擔三種形式，且主要事權和財政責任仍在縣級政府。

在眾多農村基本公共服務中，僅有孤兒養育保障由省級政府負責，東部省份還承擔課本費和經濟困難寄宿生生活補助的財政投入責任。縣級政府主要承擔校舍維修改造(東部地區)、教師工資和醫療救助方面的財政投入責任。農村公共衛生服務、農村醫療服務體系建設、農村居民最低生活保障及“五保戶”供養的財政投入由省級、縣級政府共同分攤。其中，農村公共衛生服務和農村醫療服務體系財政責任原則上要求由同級政府承擔，但由于這些服務多位于縣、鄉、村，導致其財政責任實際上主要由縣級政府承擔。農村居民最低生活保障及“五保戶”供養由省級、縣級政府分別按照東部地區6∶4和西部地區5∶5的比例共擔。因此，從以上分析可知，地方政府承擔的農村基本公共服務事權和財政責任重心仍在縣級政府。

從基礎教育服務方面來看，人員經費(主要是教師工資)全部由縣級政府承擔。近年來，全國預算內教育經費中，人員經費占教育經費的比重雖然呈不斷下降的趨勢，但是到2011年這一比例仍高于70%，這給縣級政府帶來了巨大的財政壓力。以課題組調研的湖北省某縣為例，2014年全縣本級的財政收入只有7.73億元，其中縣級政府對教育的總支出為3.3億元，而這其中用于教師工資的支出就接近2億元，占到了教育總支出的60%左右，縣本級財政收入的20%。縣級政府財政壓力過大，農村優秀教師緊缺。

從農村基本醫療衛生服務方面來看，2009-2013年中央累計安排用于基本公共衛生服務的補助資金達800多億元，支持基本醫療服務(包括加強醫療機構基礎建設、設備購置、人才隊伍建設)的補助資金達450億元，共占總投入的30%左右。雖然中央投入較大，但由于主要支出責任仍由地方政府，特別是縣級政府承擔，因此，這些服務省際間發展不均衡、城鄉差距擴大、農村居民滿意度不高的情況突出。

從農村社會服務提供情況來看，農村居民最低生活保障及“五保戶”供養補助標準過低，經常出現由于縣級政府財政困難而導致資金無法及時到位的問題。以課題組調研的湖北省某縣為例，2014年該縣對農村“五保戶”的供養標準為每人每年4310元，而2014年當地農民家庭人均總收入為8564元，也就是說對農村“五保戶”的供養標準只有當地農村居民人均總收入的一半。但是，每年實際到位的資金卻還不到一半，2014年該縣全年“五保戶”供養的資金應為481萬元，而實際到位的資金只有200萬元左右。

課題組認為，目前縣級政府承擔支出責任過重，缺乏與之相匹配的財權。因此，從農村公共服務的屬性出發，上移一部分本該屬于中央和省級的事權，使得各級政府事權與財權一致，將有利于農村基本公共服務的有效提供。盡管公共衛生服務與醫療服務都關乎國民健康素質，但兩者存在公共產品“純度”差異，公共衛生服務較之于醫療服務，具有更強的正外部性，是“純度”更高的公共服務，更加適合由更高層級政府(中央和省級政府)來負責，而醫療服務則具有更強的個人受益性，而且涉及信息更為復雜，適合由低層級政府(縣級政府)來負責。因此，應該具體界定中央政府和省級政府提供公共衛生服務和醫療服務的財政責任，避免將這些事權在實踐過程中過度下移至縣級政府。

(2)中央和地方政府財政責任分攤情況。農村基本公共服務的中央和地方政府共擔情況主要分為中央和省級政府共擔，中央和縣級政府共擔及中央、省級和縣級政府共擔三種情況。

基礎教育服務中的學雜費、公用經費由中央和省級政府分別按照中部地區6∶4和西部地區8∶2的比例分攤，中西部地區經濟困難寄宿生生活補助由中央和省級政府按照5∶5的比例分攤。雖然中央對學雜費和公用經費財政投入比例較高，但由于其在基礎教育服務中所占比重偏低，到2011年基礎教育中的公用經費占教育經費比重僅為28.75，而支出比重較高的人員經費支出責任卻由縣級政府單獨承擔，這勢必造成農村基礎教育服務中拖欠工資、優秀教師資源不足等問題。

中西部地區校舍維修改造由中央和縣級政府按照5∶5的比例分攤。為維持學校運轉，解決人員經費不足成為需要優先考慮的問題。在縣級政府財政困難的情況下，校舍維修改造資金難以到位，寄宿條件差、校舍安全問題以及電子信息設備更新速度慢等問題突出，加劇了農村地區居民接受教育的不平等。

“新農合“和”新農保“由中央、省和縣三級政府共同承擔，其中，“新農合”中央財政補助約占三分之一(從2003年開始累計補助已達3000億元)。但由于現階段統籌層次普遍過低，縣級政府實際上承擔主要支出責任，導致其財政補助標準與農民實際醫療需求存在較大缺口。中央政府對“新農保”的財政補助基本維持在50%-75%之間。雖然中央對“新農保”財政補貼金額在不斷上升，但由于地方缺乏統一的標準，“一地一策”導致了新的不平等。

綜合調研情況可知，目前縣級政府的財政支出責任較重，中央政府和省級政府通過臨時性的專項轉移支付等方式在一定程度上解決了縣級政府的財力不足問題。但這種非制度性的解決方式具有不可持續性。因此，解決縣級政府財權問題，使得事權與財權、事權與支出責任一致尤為重要。在基本教育服務中，人員經費由縣級政府負責，而公用經費卻由中央與省級政府共同負責，導致基本公共教育服務這一事權的支出責任在縣級和省級按照人員經費和公用經費縱向分割，不符合事權和支出責任一致的財政分權一般原則，實踐中的影響值得高度關注。將縣級政府承擔的農村義務教育教師工資支出責任上移到省級政府是當前的現實選擇。

二、“十三五”期間中國農村公共基礎設施和基本公共服務財政投入預測及政策建議

(一)總體思路與原則

課題組本著以下總體思路與原則，開展中國農村公共基礎設施和基本公共服務財政投入規模預測，并提出政策建議。

第一，立足于“十三五”規劃期需要。從現階段中國農村公共基礎設施和基本公共服務發展狀況、財政投入和分攤狀況實際出發，聚焦“十三五”規劃期中國農村公共基礎設施建設和基本公共服務提供的財政投入現實需求，服務于“十三五”規劃期的相關建設財政支出政策需要。

第二，瞄準2020年總體均等化目標。十八大和十八屆三中全會提出了加快健全基本公共服務體系，在2020年總體實現基本公共服務均等化的目標；2015年中央一號文件提出了加快農村基礎設施和公共服務水平提升，推進城鄉基本公共服務均等化的具體任務。課題組以促進2020年國家基本公共服務均等化的總體實現、縮小城鄉公共基礎設施和基本公共服務差距為政策目標，嘗試通過漸進主義預算原則和基于人均標準的結構方案測算“十三五”規劃期中國農村公共基礎設施和基本公共服務的財政投入規模。

第三，遵循支出法定原則。根據《預算法》修正案要求與現代財政制度建設精神，“十三五”規劃期的農村公共基礎設施和基本公共服務財政投入必須調整財政投入方式，納入規范預算管理。堅持公開、透明的預算制度，細化預算編制、強化預算執行、完善預算執行監督。根據《深化財稅體制改革總體方案》要求，明確中央和地方的事權和支出責任，建立事權和支出責任相適應的制度，完善轉移支付制度。課題組遵循《預算法》修訂精神、建立現代財政制度及深化財稅體制改革總體方案要求，提出“十三五”規劃期中國農村公共基礎設施和基本公共服務財政投入、分攤機制建議。

(二)“十三五”規劃期中國農村公共基礎設施和基本公共服務財政投入規模預測

“十三五”規劃期，中國農村公共基礎設施和基本公共服務的政府財政投入規模和態勢取決于多方面因素的疊加：

首先，從事權和支出責任來看，政府確立的2020年基本公共服務總體均等化目標和所制定的具體均等化標準，作為事權范圍和標準從根本上決定了新時期政府的支出責任和財政投入的總體規模。而農村公共基礎設施和基本公共服務績效評估和調研結果所反映的現階段發展情況、對社會公眾特別是農村居民農村公共基礎設施和基本公共服務需求程度的判斷和評估，是新時期農村公共基礎設施和基本公共服務財政投入增量規模調整和結構優化的重要依據。新時期處于建設攻堅期的設施、關系農民生活質量、農民需求愿望強烈卻又建設不理想的設施的建設需求，基本公共服務整體偏低的供給水平都構成決定新時期財政投入的重要考量因素。

其次，從政府財力和預算原則來看，政府在新時期可動用總體財力從供給角度構成政府財政投入的根本制約，經濟發展的宏觀態勢直接影響到新時期政府財政投入的整體規模。從影響財政支出適度規模的基礎因素和漸進主義預算原則要求來看，隨著經濟發展水平的逐步提高，要求相應擴大對包括農村公共基礎設施和基本公共服務在內的各項財政支出的投入規模。因此，根據一定時期的經濟發展平均水平、人口增長速率和財政支出平均增長率估算“十三五”規劃期農村公共基礎設施和基本公共服務的財政投入大體規模，是可靠的。同時，對于近期出現的經濟“新常態”及其所帶來的預算硬約束，課題組在實際規模預測時也給予了充分考慮。另一方面，從城市反哺農村、促進城鄉均衡發展、縮小城鄉差距的戰略要求來看，政府財政投入又必須在漸進增長基礎上保持向農村基礎設施建設和農村基本公共服務的重點傾斜，這就要求對農村公共基礎設施和基本公共服務的財政投入增速必須高于城市投入增長速率。

因此，新時期政府財政須在明確事權和支出責任清單基礎上，保持并適度加大對農村公共基礎設施建設和基本公共服務的財政投入規模，做到應保則保，足額保障，及時保障。

1.“十三五”期間農村公共基礎設施的財政投入預測

盡管傳統漸進主義原則飽受詬病，多地開展了零基預算實踐，近期的預算改革也提出了清理、減少某些預算支出增長與GDP、財政收支增長率直接掛鉤的剛性要求。但必須承認，減少剛性掛鉤與漸進主義預算規模預測并不矛盾，是兩個層面的問題。在預算實踐中，傳統漸進主義預算編制原則仍然十分有用，它對于我們預測未來一定時期財政支出的整體和具體項目支出規模都具有重要參考價值。在漸進主義預算理論看來，“預算并不復雜，它是漸進的。……是基于去年的預算并對少量的增加或減少給予關注”。根據漸進主義預算編制原則，基于縱向比較，國家財政農業支出過去十年的平均增長速度為21.02%，以此增速進行估計，2020年國家財政農業支出將達到56996億元；另基于與相關數據的橫向比較，“十三五”規劃期國家財政農業支出的平均增長速度應該位于18.99%-23.53%之間，據此進行推測，2020年國家財政農業支出的宏觀閾值應該在49781.83-67168.66億元之間。若依據經濟“新常態”背景下7%的增長率來計算，2020年則將達到21284.2億元。

同時，根據農村公共基礎設施發展現狀與農民實際需求作出以下預測。首先，對于建設績效增長緩慢，資金規模效益低的農田水利與沼氣設施，政府需要在“十二五”時期投入增速的基礎上再有所提速。具體以沼氣設施來說，若要實現2020年8000萬戶的中長期建設目標，“十三五”時期內將要新增2300萬戶，年均新增460萬戶，若以每戶補貼2000元的標準進行計算，政府則每年需要投入92億元。其次，對于面臨投資結構調整需要的農村公路與安全飲水設施來說，政府在農村公路投入上應該改變原來側重于鄉級公路的投資策略，轉而加大對于村級公路與村內公路的建設支持力度；同時，把更大比重的農村安全飲水工程投入轉移到建設成本較高的西部地區，確保人均財政補貼達到800-1000元。最后，農村電力設施與教育醫療設施亟需提升質量，尤其是農民群眾特別關注的教育醫療設施，政府應該有效整合現有資源，并積極完善設施結構與提升設施檔次。以農村基本醫療設施為例，“十三五”時期全面改造與提升64萬多個村衛生室與37000多個鄉鎮衛生院，若以每個村衛生室10萬元、每個鄉鎮衛生院500萬的標準來進行估算，則需要財政投入2500億元左右。

2.“十三五”期間農村基本公共服務的財政投入預測

根據漸進主義預算原則，假定“十三五”時期中國基本公共教育、“新農保”、“新農合”分別按照過去十年16.85%、40.2%和24.5%的平均增長率增長，“十三五”時期財政投入總體規模分別達到85056.19、39376.72、38815.11億元；在經濟“新常態”背景下，假定“十三五”時期中國基本公共教育、“新農保”、“新農合”以7%的GDP增長速度增長，“十三五”時期財政投入總體規模分別達到45029.91、6992.43、14984.13億元。因此，“十三五”時期農村義務教育財政投入宏觀閾值應在45029.91-85056.19億元之間，“新農保”的財政投入宏觀閾值應在6992.43-39376.72億元之間，“新農合”的財政投入宏觀閾值應在14984.13-38815.11億元之間。

同時，參照零基預算編制思路，從人均標準出發，根據農村基本公共教育、“新農保”、“新農合”財政支出結構預測出“十三五”期間國家財政對農村基本公共教育、“新農保”和“新農合”的投入分別為63875.63億元、14228.54億元和17396.7億元，都在前述的農村基本公共教育、“新農保”、“新農合”財政投入的宏觀閾值內。

因此，課題組建議引入中期財政框架，借鑒歐盟中期預算經驗，參考漸進主義預算設計和零基預算思想，確定“十三五”規劃期財政投入總體規模及各年度預算支出規模。根據預測結果，建議截止到2020年農村公共基礎設施財政投入的宏觀閾值應在49781.83-67168.66億元之間，農村基本公共服務財政投入總體規模約為：農村基本公共教育財政投入的宏觀閾值應在45029.91-85056.19億元之間，“新農保”的財政補助的宏觀閾值應在6992.43-39376.72億元之間，“新農合”的財政補助的宏觀閾值應在14984.13-38815.11億元之間。

(三)中國農村公共基礎設施和基本公共服務財政投入政策建議

課題組建議，在“十三五”規劃期，政府應致力于進一步打造、完善政府財政投入為主，社會資本參與為輔，一般公共預算保障為主，轉移支付側重于均等化保障的財政投入機制。

1.大幅上移農村公共基礎設施和基本公共服務事權和支出責任，增加省級政府事權、支出責任，盡快明確政府間農村公共基礎設施和基本公共服務事權和支出責任劃分清單。建議考慮將農村道路建設確立為省級政府和縣級政府共同事權，由省級與縣級政府按照一定比例來共同承擔；農村安全飲水工程按照《預算法》修正方案取消縣級政府配套要求后，由中央和省級政府共同負責；考慮在時機成熟時將縣級政府承擔的農村義務教育教師工資支出責任上移到省級政府，實現事權與支出責任的統一；考慮將農村公共衛生服務事權上移到中央和省級，由中央與省級政府來共同承擔，縣級政府以管理為主。建議重新調研、測算、調整確定各類農村公共基礎設施建設和基本公共服務供給的單位成本，建立規范的農村公共基礎設施和基本公共服務事權和支出責任相適應的制度。

2.堅持政府財政投入為主，依法調整和改進財政投入方式，建立規范的預算保障制度。建議繼續堅持政府主導、財政投入為主不動搖，在此基礎上，調整和改進財政投入方式。嚴格遵循《政府收支分類科目》分類體系，重新設計農村公共基礎設施建設相關預算支出科目，按照功能和經濟性質嚴格區分，并細化到“類、款、項”三級科目；調整和完善基本公共服務預算支出設計；加大非經濟性公共基礎設施和基本公共服務財政投入；強化各類農村公共基礎設施和基本公共服務轉移支付在地方政府預算編制中的反映和監督。此外，還建議以預算科目為標準，統一農村公共基礎設施和基本公共服務統計標準，為農村公共基礎設施和基本公共服務預算的規范化和透明監督提供技術基礎。

3.清理、改革和完善農村公共基礎設施和基本公共服務政府間轉移支付制度。建議農村公共基礎設施領域保留部分專項轉移支付，如農村安全飲水工程、小型農田水利重點縣工程，以確保向農村基礎設施的投入傾斜。農村基本公共服務，全國均等化要求的中央補助則應納入一般性轉移支付范圍。同時，還須加大中央轉移支付對現有結構性短板公共基礎設施和基本公共服務的支持力度。

4.依據國家基本公共服務體系全國標準，保障城鄉均等化、標準化的農村公共基礎設施建設和基本公共服務供給財政投入。建議制定、完善農村公共基礎設施統一建設標準，在此基礎上明確財政投入保障標準；根據全國統一標準、城鄉差異測算的農村基本公共服務財力缺口，確定中央用于主要基本公共服務均等化的一般性轉移支付規模和年度撥款規模；考慮在時機成熟時將農村學前教育和高中教育納入到農村基本公共教育服務保障范圍；制定、改進和提高對“農村五保戶”和低保戶補助標準；降低“新農合”重大疾病個人先行墊付門檻，完善大病救助制度；調整對“新農保”的固定金額補貼制，改行固定比例補貼制，并統一地方政府的財政補貼標準，消除“一省一策”的碎片化格局，促進“新農保”的區際均等化。

5.嘗試在農村公共基礎設施建設和農村基本公共服務領域引入PPP模式。對于農村道路建設、醫療服務以及農村社會化服務等具有一定競爭性和排他性的農村準公共基礎設施和服務，如農村社會養老服務、飲用水水源地環境綜合整治、農業面源污染治理、農村環境綜合整治等領域，考慮在堅持政府投入為主的情況下，嘗試推行PPP模式，開展政府購買農村基本公共服務，擴大農村公共基礎設施建設和基本公共服務領域向社會資本開放程度。

注釋

①項繼權、袁方成：《我國基本公共服務均等化的財政投入與需求分析》，《公共行政管理》2008年第3期;基本公共服務均等化研究課題組：《讓人人平等享受基本公共服務》，北京：中國社會科學出版社，2008年。

②楊林、韓彥平：《公共財政框架下農村基礎設施的有效供給》，《宏觀經濟研究》2005年第10期。

③程又中：《國外農村基本公共服務范圍及財政分攤機制》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2008年第1期。

④彭健：《基本公共服務均等化視角下的財政體制優化》，《財經問題研究》2010年第2期。

⑤張開云：《農村基本公共服務：現狀評價與路徑選擇》，《學術研究》2009年第11期。

⑥陳晶璞、閆麗莎：《基本公共服務財政支出績效評價體系研究》，《燕山大學學報(哲學社會科學版)》2011年第3期。

⑦肖建華：《基本公共服務投入與經濟增長關系的最優規模測算》，《統計與決策》2010年第19期。

⑧課題組建立了由農村公共基礎設施建設、農村基本公共服務以及相應的財政投入3類二級指標、14個三級指標和51個四級指標組成的“中國農村公共基礎設施和基本公共服務績效評估指標體系”。采用“橫向”和“縱橫向”拉開檔次評價法，分別對全國31個省級政府2003-2013年的農村公共基礎設施和基本公共服務績效進行了評估和分析，從而得到每年中國各省的農村公共基礎設施和基本公共服務以財政投入績效狀況。限于篇幅，在此刪除了“中國農村公共基礎設施和基本公共服務發展情況”部分，含中國農村公共基礎設施和基本公共服務績效評估，感興趣的讀者可聯系課題組。本文第一部分“中國農村公共基礎設施和基本公共服務財政投入情況”直接采用了課題組的績效評估結果。

⑨由于在現行財政收支統計中，無法直接獲取農村公共基礎設施財政支出數據，課題組以“國家財政支農支出”數據代替，它主要包括支持農業生產支出、農資農機等生產補貼、農村社會事業發展支出等，口徑上略大于農村公共基礎設施財政支出，但相對接近。

⑩殷寶明：《新型農村社會養老保險財政補貼機制優化研究》，《社會保障研究》2013年第4期。

責任編輯 王敬堯

Research on Mechanism of Public Fiscal Needs and Input in Rural Areas in China

Research Group

(College of Public Administration， Central China Normal University， Wuhan 430079 )

The paper adopts the horizontal and lateral evaluation methods to evaluate the basic public facilities and basic service performance in the countrysides of China. By conducting the questionnaire survey and paying visits to 10 provinces(districts), it comprehensively analyses and evaluates the basic public facilities and the fiscal input mechanism of the basic public services in rural China. It concludes that, although the fiscal input in the public basic facilities in rural areas and basic public services funds dominates in the governmental funds, the usage efficiency of the fiscal input funds is at a low level for a long time because of the big population base and laggard condition in the countrysides, and also because the special transfer payment methods contributes the major part in the fiscal input mechanism and the governmental fiscal power does not match its responsibilities. Based on the above, it suggests that, the government should build a fiscal input mechanism in which the governmental input plays the major part and the social capital plays the subsidiary role. The mechanism should also be outlined in which the general public budget plays the major role with the transfer payment focusing on the equalization guarantee.

public basic facilities in rural areas； basic public services in rural areas； performance evaluation； fiscal input mechanism； fiscal needs prediction

2015-06-15

亞洲開發銀行技術政策與顧問技術援助項目：“中華人民共和國：財政政策改革與管理”(PATA47040-001)。主筆：張啟春,主要成員：江朦朦、李向宇、李淑芳等