行政發包制：一種混合治理形態

改革開放以來，中國的地方治理呈現出“公司化”的基本特征，進而形成了一種居于科層制和公司外包制之間的混合治理形態。本文作者通過對“行政發包制”這一抽象概念的闡述及運用，從行政權分配、經濟激勵和內部控制三個維度入手，試圖重新解釋改革年代中國政府行為的種種表征：第一，中國疆域廣闊，不同地區的自然、社會和人文環境差異很大，這導致中央政府的治理成本上升。而將行政事務分解為各項任務和指標，并層層發包給地方政府，則可顯著地減少中央政府的治理成本；第二，中央政府通過實行預算包干和財政分成體制，鼓勵地方政府自籌資金，增加財政收入；第三，為了減少由行政發包所帶來的統治風險——因中國民眾政治參與的途徑有限，這里主要指涉地方政府分權所引發的威脅，中央政府牢牢控制著人事權、干預權、審批權和指導權，而將剩余的權力賦予到發包項目中，并連同項目一起交給地方政府，從而在避免地方政府“尾大不掉”的同時，亦能保證其有效地完成發包任務。此外，作者還將縱向的“行政發包”與橫向的“政治錦標賽”放置在同一分析框架下，指出發包任務的完成與官職晉升之間的正向關系，構成了鄧小平時代經濟快速增長的重要推動力。然而，近年來，隨著官職晉升的競爭規則被破壞，尤其是跑官賣官和裙帶主義的盛行，“行政發包制”反而成了貪腐官員的溫床和地方官員“合法傷害”民眾的保護傘。endprint