農村基層政治合法性建構與鄉村秩序重塑

韓鵬云　劉祖云

摘要：農村基層政治合法性的建構直接影響了鄉村秩序的產生，而不同歷史時期不同的合法性建構方式又產生了鄉村秩序的不同類型。在傳統社會時期，“簡約主義”式的合法性建構方式產生了“內生型”的鄉村秩序，而人民公社時期，“統合主義”式的合法性建構方式導致了“外生型”鄉村秩序的產生。“鄉政村治”以至當下時期，農村基層政治合法性建構的方式出現了“上下分離”的悖論，從而導致了鄉村秩序的弱化。為重塑鄉村秩序，應在基層法治、民主、自治等三個向度上尋找農村基層政治合法性建構的新路徑。

關鍵詞：合法性；鄉村秩序；鄉村政治；村民自治

中圖分類號：D6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）10-0038-07

導言

鄉村秩序指的是鄉村社會結構要素之間平穩有序地互動，鄉村社會處于相對穩定和均衡的狀態。良好的鄉村秩序表明了鄉村政治與鄉村社會中各方力量的“和諧”關系，這不僅是社會穩定和發展的需求，也是國家和政府努力追求的政權建設效果。但反觀當下鄉村社會的現實發現，農村社會的急劇變遷使鄉村秩序正面臨著多方面的挑戰，導致國家治理鄉村的路徑、鄉村關系、鄉村政治結構等全方位的格局變遷，在這一變遷中鄉村秩序的弱質性逐步顯現。盡管學術界從多個領域對這一弱質性進行了呈現和分析，但對鄉村秩序弱質性發展動因的深刻剖析較為鮮見，也有學者指出鄉村秩序的基本邏輯在于“國家整合模式”的演化，但這種分析卻有大而化之之嫌，難以呈現出鄉村秩序建構背后中觀層面的因素，從而難以提出有效的改善路徑。鑒于當前的研究現狀，筆者擬將鄉村政治合法性建構作為中觀層面的分析視角來呈現鄉村秩序生成和變遷的邏輯。

作為政治學的核心命題之一，政治合法性被理解為統治者從被統治者那里獲得正當性的道德條件，也即國家和政府應如何將權力轉化為權威，并得到人們的接受和認可。政治合法性作為國家和政府維系和運行的基礎，回答的是“政治秩序應如何更好地持久”的問題。合法性是政治實踐中的重大問題，也是政治研究中的熱點范疇，西方政治學家對其學術內涵的界定和理論的建構往往較為零散且分歧較大，而具有代表性并且集大成的是韋伯和哈貝馬斯。韋伯對政治合法性的認定具有經驗主義色彩，他從不同的政治現象和經驗出發，將合法性區分為傳統權威型、法理權威型和個人魅力權威型等三種，認為穩定持久的統治關系都包含著最低限度的服從愿望，只要被統治者接受、遵從并支持這一權力體制，便具有了“合法性”的信仰。在整個20世紀，韋伯的合法性理論一直發揮主導性影響。眾多學者沿著他的經驗主義路徑進行理論推進，直到哈貝馬斯從規范主義路徑提出批評。哈貝馬斯認為，“合法性意味著，對于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認可的政治秩序來說，有著一些好的根據。一個合法的秩序應該得到承認。合法性意味著某種政治秩序被認可的價值。”可以看出，哈貝馬斯的合法性理論超越了韋伯所注重的政治秩序的經驗性的心理認同層面，而上升到政治秩序建構的價值規范和終極依據。由以上分析可以看出，心理認同和價值規范層面的政治合法性建構將直接促成良性政治秩序的生成，進而塑造穩定、持久、均衡的社會秩序，最終實現“善治”。

筆者認為，政治合法性建構的基礎主要包涵了價值規范、運行機制、實際績效等三個方面的現實因素，政治和社會秩序的實現有賴于三方面因素的組合建構，不同的建構方式會形成不同的秩序模式。具體到我國鄉村社會的具體場域，可以發現鄉村秩序的演進受到農村基層政治合法性建構邏輯的深刻影響和制約，二者在歷史發展脈絡上具有內在一致性，具體表現為：在政治合法性建構三方面因素的綜合作用下，我國傳統社會時期鄉村“簡約主義”式的合法性建構方式促生了“內生型”的鄉村秩序，人民公社時期鄉村“統合主義”式的合法性建構方式塑造了“外生型”的鄉村秩序，而稅費時代尤其是當下后稅費時代農村基層政治合法性建構的內在悖論和鄉村社會的急劇變遷，使“內生型”和“外生型”鄉村秩序皆難以維系。筆者擬對鄉村秩序生長和農村基層政治合法性建構這一論題進行歷史審視和現實考察，意圖以歷史和邏輯相統一的方法剖析存在的問題，發現內在規律，從而提出農村基層政治合法性再建構的具體路徑及鄉村社會秩序重塑的方向。

一、“簡約主義”式合法性建構與“內生型”鄉村秩序生成

關于我國傳統社會時期政治合法性的問題，學術界一直具有較大爭議。有學者認為我國傳統政治只有治道而沒有政道，也即傳統政治只注重統治是如何進行的，卻并不追問和思索統治的權力從何而來，它所存在的超越性基礎是什么。但也有學者認為我國傳統政治絕不是沒有政道，只是對正當性的追問方式和西方有所不同，儒家天命論的政道觀類似于韋伯所說的卡里斯瑪型的統御。筆者認為，我國傳統政治文化并不缺乏內在超越精神，只是對終極依據的追問往往以現實的政治經驗或世俗的政權形態為基礎，“天命”是政治合法性的來源，而“有德”則是政治合理性的依據，“天命有德”可以概括出我國傳統政治合法性建構的精髓。傳統社會時期鄉村政治合法性的建構正是基于這種“天命有德”所統轄的權力文化網絡。這種權力文化網絡在鄉村社會的延展促成了“內生型”鄉村秩序的生成。

首先，傳統鄉村政治合法性建構的價值規范表現為連通“家國”的信仰和文化網絡，這成為鄉村社會“內生秩序”的價值支撐。我國傳統社會時期。國家無法直接與分散的小農經濟打交道，縣級以下由代表家族的士紳或族長來治理。但這種“雙軌”運行的政治并非無關，二者最主要的連接紐帶即是“天命有德”派生出來的一套價值體系，帝國的意志和權威往往通過這一體系滲透到鄉村社會的社會儀式和地域文化之中，影響到民眾的精神領域和世俗生活，從而有效整合起皇權和族權。杜贊奇曾通過河北省邢臺地區水利管理組織的祭祀活動精彩地闡釋了這種文化網絡在帝國權威和地方社會之間的重要作用：祭祀體系是中國人在帝國行政體系之外另建權威的一種常見形式。它是大眾宗教中與人間統治機構相似的天界官僚機構的縮影。利用迷信中的等級體系，封建國家通過祭祀這一媒介將自己的權威延伸至鄉村社會。由此，杜贊奇得出結論：帝國和鄉村之間的文化網絡強調對組織系統中權力賴以生存的文化及合法性的分析。它不只是角逐權力的場所，也不只是接近各種資本的工具，它還是正統和權威產生、表現及再生的發源地。④而支撐這種文化網絡的是權力和權威的產生網絡，其中國家對鄉村階層的整合體系——科舉制發揮了重要作用，通過科舉制所產生的士紳階層與鄉村社會中的宗族體系共同維護連通國家和地方的“家國”觀念，從而使意識形態切實發揮起建構傳統政治合法性的基礎性作用。

其次，傳統政治合法性建構的運行機制表現為多種地方性規范作用的發揮，這成為鄉村社會“內生秩序”的治理規則。波蘭尼在其著作《個人知識》中曾區分了兩種知識：顯性知識和默會知識，前者可以以文本的形式表述，而后者則存在于實踐中，難以被清晰地表述。我國傳統社會時期的地方性規范既包括顯性知識，例如鄉規民約涉及到鄉民的生產生活等多個方面，更包括默會的知識，指鄉民和鄉間組織的行為準則應合乎宗法禮數的規范和人情臉面的互動原則，違背了鄉規民約或禮法人情則被視為不遵守地方性規范，其行為不被認可甚至受到懲戒。地方性規范的運行主要依靠士紳和宗族的結構性力量。“國家意識形態被有效灌輸于鄉紳，并形成為‘士大夫的主導意識形態，另一方面，鄉紳以其優勢地位，將國家意識形態以多種形式轉化形成為一般農民的意識形態，從而為龐大帝國體系構建起了相當完整的意識形態控制體系和相對有效的合法性根基。”可見，士紳階層參與到國家的意識形態的傳播和構建中去，并將其轉化為一般的地方性規范，充當了維護者和仲裁者的角色。在士紳之外，宗族力量在貫徹地方性規范中發揮了基礎性作用，其按照血緣和地緣的雙重原則組建并依據儒家文化的孝悌倫理構造起來，對越軌行為可以“族規”或“家法”的形式進行懲戒。

再次，傳統政治合法性建構的實際績效表現為“雙軌政治”下士紳和宗族治理的有效性，這成為鄉村社會“內生秩序”存在的現實基礎。士紳和宗族是鄉村社會的基層權威。它們一方面承接國家，甚至影響到縣級官僚體制的決策，另一方面憑借自身的權威和聲望，維護鄉村社會的整體秩序。士紳和宗族治理的有效性可以從三個方面展示出來：一是發揮民間法的調節仲裁作用，實現對鄉村社會的秩序管理。傳統社會管理秩序追求“無訟”，諸多糾紛由士紳進行調處，“士紳結合鄉約族規、風俗習慣和天理人情，調解糾紛，讓糾紛的當事人心服調解，從而化解矛盾，息訟止爭。但從更高意義上來講，士紳調解糾紛、化解矛盾是為了借此教化鄉民，敦親睦族，塑造理想的儒家人格和營造理想的儒家倫理秩序。”二是領導和組織村莊共同體供給公共品，滿足鄉村生產生活的基本需求。在傳統社會時期，治安、學校、農田水利和道路橋梁等各類公共品的供給主要依靠士紳組織發動，他們以自身權威或聲望協調宗族或農戶，以出資或募資的形式通過協商對供給項目和程序達成共識，由于“熟人社會”的輿論和懲戒機制能有效地發揮作用，公共品供給效果明顯。三是發揮合作和保障機制的作用，實現鄉村社會秩序的再生產。宗族在傳統社會時期塑造了農民的認同和行動單位，“宗族規范都是以個人義務為本位的規范，這些強有力的規范發揮作用的結果，就是血緣性和地緣性的村莊成為了中國傳統社會農民認同和行動的一個基本單位，成為了農民身體無意識的一部分，成為了強有力的地方共識。”這些地方共識往往衍化為具體的行動，例如發揮族內互助機制的作用進行扶貧救弱，或組織動員以推動公共事務，正是由于宗族的這些功能，促使鄉村社會作為一個共同體得到維系和強化。

由以上分析可以看出，傳統社會時期鄉村政治合法性的建構方式是“簡約主義”式的，即：傳統社會時期的國家無力整合分散的鄉村社會，只能給鄉村社會讓渡出較大的自治權，通過士紳和宗族的作用在價值規范、制度基礎和實際績效等方面建構起自身的政治合法性，只有這樣才能維持整個政治秩序和社會秩序的均衡和穩定。當然簡約并不等于簡單，傳統社會時期鄉村政治合法性的建構適應了鄉村社會的需求，來自鄉村社會內部自治的能量促生了“內生型”的鄉村秩序，它不需要國家在具體事務上的過度干預，而憑借自身的力量就可以維持秩序的運行。

二、“統合主義”式合法性建構與“外生型”鄉村秩序塑造

20世紀以來，現代化浪潮的推動使國家政權建設開始向鄉村推進，“家國一體”的價值體系開始斷裂，地方性規范受到挑戰，“簡約主義”式的合法性建構和“內生型”的鄉村秩序逐步難以維系。隨著新中國的成立，政治權力開始全面滲入鄉村社會，合作化運動的開始使集體經濟全面確立，在社會主義改造基本完成之后，政經合一的人民公社成為農村基層政權形式。由于我國實行人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體形式，人民公社時期鄉村政治合法性從文本層面上看主要來自于公社社員代表大會、生產大隊社員代表大會和生產隊社員大會的授權。但由于人民公社時期特定的歷史背景所限，現實實踐往往與文本表達背離，文本層面上的鄉村政治合法性方式往往被懸置或遮蔽，現實實踐中運行的政治合法性建構主要依賴高度的“統合主義”，也由此塑造了一種“外生型”的鄉村政治和社會秩序。

首先，人民公社時期鄉村政治合法性建構的價值規范表現為卡里斯瑪情結及高度的泛政治主義，這成為鄉村“外生型”秩序的內在規范。由于長期艱苦卓絕而有效的革命斗爭和一系列蕩滌舊制度的歷史創舉，執政黨開創了新紀元并獲得了全國人民的一致支持，而領導者的偉大功績亦獲得高度尊崇，這一支持和尊崇甚至已經上升為一種卡里斯瑪情結，人民對執政黨和國家領導人的領導戰略熱切擁護，這種熱切擁護轉化為對執政權力的堅定支持，從而使政治合法性自然生成。當然這種意識形態的持續卻有相應的基礎，主要體現在黨政合一、政社合一的人民公社管理體制實現了對鄉村社會的全面管控。隨著計劃經濟取代小農經濟，土地歸屬集體所有且農民實行集體勞動，相應地經濟效率的激勵必然讓位于政治目標的激勵，而用政治來激勵個體“經濟人”則必然導致國家政治儀式的教化作用，也即作為儀式的政治運動是權力的實踐或者實驗，“其目標是要灌輸一套思想體系，推行一套行為方式，教會一套革命話語，造就一代社會主義新人。這樣一套權力的技術是國家力量向鄉土社會滲透的主要方式。”也正是在這樣的國家意識形態及其塑造機制的作用下，鄉村原有的生活邏輯被徹底改變。共產主義的思想信念、不斷實現自我改造的行為方式以及不斷進行革命的話語體系將農民整合進國家的權力體制，也正是在這種整合過程中，外部管控和主導型的鄉村秩序被建立起來，整個鄉村秩序成為國家秩序同質化的組成部分。

其次，人民公社時期鄉村政治合法性建構的運行機制表現為高度控制的組織網絡和系列管控方式。這成為鄉村“外生型”秩序的外在規則。公社、生產大隊和生產隊皆為政經合一的組織形式，黨組織的領導又緊密地與行政權力相互捆綁，黨政合一甚至以黨代政的現象使農村基層政治的運行成為一個組織網絡，這一組織網絡對所管轄的組織和個人具有專斷性權力，農民的生產生活等眾多方面都受到嚴格的管控和約束。人民公社時期鄉村政治人事形態可以概括為“干部統制”，即公社、生產大隊和生產隊的干部皆為經過政治遴選的政治精英，可以有效地傳遞國家和政黨的意識形態，同時他們又是國家意圖在農村基層的忠誠“代理者”。強有力的組織網絡保證了合法性建構的實現，這一組織網絡功效的實現必須與國家管控方式相互配合。而管控方式主要表現在城鄉二元的制度、階級斗爭的規則和政治運動的治理等方面：城鄉二元制度尤其是戶籍制度及福利制度，限制了農民的流動方式，從而將其按照屬地原則納入管理網絡；按照階級話語所建構起來的分類規則可以對不服從政治管理的階層進行斗爭，并將其置于組織網絡的專政之下：為了有效地防止組織網絡的腐化或結成利益網絡，國家和政黨開展多項政治運動，以運動型的治理機制來克服常規性治理的弊端，通過急劇的、打破常規式的運動來糾正政治方向的偏差，進一步維護革命教化政體的有效性。顯而易見，這些管控方式都深刻地作用并形塑了當時的鄉村社會。

再次，人民公社時期鄉村政治合法性建構的實際績效表現在鄉村建設及鄉村公共品供需的基本均衡上，這成為鄉村“外生型”秩序穩定的基礎性條件。建國之后，國家通過“剪刀差”的方式從鄉村汲取大量資源服務于工業化和城市化建設，鄉村建設發展及農民生產生活所需公共品供給的重任主要交由農村基層組織來完成。基層組織依托政治、經濟和文化方面的管控，一方面在社員勞動工分分配前提取公積金或公益金以用于建設和發展的積累。另一方面還通過行政手段調用大量的免費勞動力，以人力成本換取財政成本，最終目的在于實現鄉村的建設和發展。在完成鄉村建設之外，農村基層組織還依靠自主供給的方式供給了農民生產生活所需的各項公共品或福利，例如鄉村集體所負擔的五保供養、鄉村共擔的合作醫療乃至各項社會救濟等。可以說，在人民公社及生產隊的組織領導下，不僅較大區域的農村建設型基礎設施得以興修，而且鄉村教育、農村文化乃至農民的各項福利都得到了保障，滿足了鄉村生產生活的基本需求。當然，這一時期鄉村政治合法性建構績效的產生還與農民“不患寡而患不均”的公平觀有較大關系，人民公社時期相對均質的生產生活，使農民在比較中降低了被剝奪感，農民不會有更多的動力去打破現有的格局，從而進一步穩固了鄉村社會的整體秩序。

人民公社時期鄉村政治合法性建構是“自上而下”進行的，也即農村基層政權作為國家在基層代理人的角色而存在，被整合吸納進整個制度體系，其合法性由國家政權的合法性所賦予。也正是在這個意義上說，人民公社時期的政治合法性建構是一種“統合主義”式的，正是在這種統合之下，鄉村社會達成了均衡的“外生”秩序。但不得不指出，人民公社權力運動盡管在一定程度上完成了鄉村秩序的建構，獲得了一定的合法性和有效性，但這種秩序卻極為脆弱和不穩定。隨著權力運動日益走向極端且帶來了嚴重的經濟政治后果，這一特定歷史時期的政治合法性受到較大質疑并逐步作出調整，農村基層政治合法性建構的基礎和方式都在發生新的嬗變。

三、現實考察：“上下分離"的合法性悖論導致鄉村秩序面臨挑戰

隨著國家權力結構的調整及人民公社體制的終結，鄉鎮政府開始取代人民公社成為農村基層政權組織。按照修訂的中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的規定，鄉鎮政府由鄉鎮人民代表大會選舉授權，在恢復鄉鎮政府的同時建立起鄉鎮一級黨委，而按照中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例的規定，鄉鎮黨委的負責人由上級黨組織指派、調動或提出候選人在黨員大會上選舉。在改革政社合一農村管理體制的同時，在生產大隊的基礎上成立村民委員會，村民委員會作為村級政治性組織，其授權來源和選舉程序也經過了一個較長時段的發展過程。在《村民委員會組織法（試行）》階段，村委會成員往往由上級政府或村黨支部提名，村民選舉權十分局限。1998年《村民委員會組織法》正式實施，在村委會選舉等諸多具體環節上進行了詳細規定，候選人開始以村民直接提名為主，且在選舉中引入競爭機制，村民直選村委會領導的格局已經基本成型。由此，鄉鎮政府成為農村基層政權組織，而村委會則是自治性的政治性組織，二者的分野使鄉村政治進入了“鄉政村治”的格局。與傳統社會時期的“簡約主義”和人民公社時期的“統合主義”皆有不同，“鄉政村治”格局下的鄉村政治合法性建構出現了“上下分離”的特征，而這種分離進一步導致了鄉村秩序的弱化。

首先，“鄉政村治”時期鄉村政治合法性建構的價值規范“上下分離”，即鄉鎮政權所秉承的價值規范和話語系統往往停留于“表達層面”，不僅難以契合村莊和村民的意識形態需求，甚至在某些特定時期出現了悖論現象。在稅費時代。鄉鎮基層政權秉承了管理鄉村社會的職責，意在推動鄉村經濟社會發展，但由于收取農業稅費和計劃生育成為了當時的中心工作，為了完成這兩項任務，鄉鎮政府往往傾向于過度干預村民自治，啟用能協助政府完成任務的“狠”角色來管控鄉村，加之受到的監督嚴重弱化，從而在鄉村兩級組織中形成了利益共同體，村級組織在鄉鎮政權的干預下也難以實現真正的自治。在新世紀，中央下大力氣取消了農業稅費，鄉村社會進入后稅費時代。盡管在后稅費時代國家要求鄉鎮政權轉變成為服務型政府來推動社會主義新農村建設，但具有獨立利益的鄉鎮政權已經不完全是“代理型政權”，更是“謀利型政權”，其由向下汲取資源轉而向上“爭資跑項”，鄉村關系開始日益“懸浮”起來，服務型政府的價值導向也沒有真正得到落實。盡管村民自治實現了村民對村委會的授權，但在選舉之外的村民自治的常態治理過程中，村民決事、議事、監事制度及村民理財制度等沒有得到徹底的貫徹落實，治理的合法性依然有待于進一步完善。

其次，“鄉政村治”時期鄉村政治合法性建構的運行機制“上下分離”，即鄉鎮政權、村級組織的運行邏輯和農村、農民的現實需求之間難以實現對接。盡管在文本表達層面上看，鄉鎮政權的授權來源是鄉鎮人民代表大會的選舉性授權，但由于我國“行政吸納政治”的現實狀況，鄉鎮政權的運作更多地受到“自上而下”壓力型體制的制約，在這一體系下形成了“上面千條線、下面一根針”的工作狀態，多項關涉到政治升遷的考核指標使鄉鎮政權不堪重負，只能疲于應付。與此同時，由于國家對鄉鎮財政的嚴格管控使鄉鎮處于“有心無力”的狀態，加之鄉鎮作為獨立的政府層級具有膨脹的利益需求，從而導致鄉鎮政府難以有精力和財力去回應鄉村社會公共服務等多方面的現實需求。盡管村級組織的授權來源是村民的直選，但其與鄉鎮捆綁形成的鄉村利益共同體過度汲取農民利益，在鄉村社會中成為“惡”的形象。稅費取消后，國家一方面推動法律下鄉，約束村級組織的行為以防止其“作惡”，另一方面設定不能亂收費的高壓線，以“村財鎮管”的形式對其經濟行為進行約束。這些措施確實防止了村委會濫用職權侵害農民利益，但也束縛了村級組織為村民服務的手腳，村委會努力奉行“不得罪”邏輯，從而出現了更多的“老實人”乃至“庸人”治村的現象。可以看出，鄉鎮政權和村級組織皆具有各自的利益訴求，而且各自的利益訴求與廣大農民的現實需求之間出現了脫節甚至相互抵牾的現象。由此可以說，在鄉村基層治理的一些方面，鄉村兩級組織還沒有完全贏取農民的合法性認同。

再次，“鄉政村治”時期鄉村政治合法性建構的實際績效“上下分離”，即鄉鎮政權所推動的“發展主義”對鄉村經濟社會發展具有正面效應，但也存在諸多消極影響。改革開放之后，經濟發展績效在合法性建構中發揮了至關重要的作用，其經典比喻是發展如同做蛋糕，只要蛋糕越做越大，每個人都受益，便能逐步解決發展過程中的矛盾和問題，從而確立起政權的合法性。由于整個體系確信發展能解決諸多現存的問題并將其作為第一要務。上級政府便將GDP或其他經濟指標用于考核鄉鎮基層政府的工作績效。不可否認，鄉鎮基層政府在地方招商引資、經濟結構調整等諸多方面的推動策略對當地經濟社會的發展帶來了積極效應，但不可忽視的是，過度地借用“發展”的話語將農業和農村視為落后的、需要改造的事物，并采用激進的方式進行推動，也會帶來不可低估的消極影響。例如，當前諸多的鄉鎮基層政府往往熱衷于“農地財政”。以“合村并居”強趕農民“上樓”的方式來獲取建設用地指標，用于推動小城鎮化建設或“農地工業化”，在這一過程中往往會出現侵害農民利益的情況。在鄉鎮“發展主義”話語的推動下。鄉村兩級組織往往更多地支持“富人治村”，希望吸納富人利用自身優勢進入村級領導班子來帶動群眾發家致富，但“富人治村”在監督管理不到位的情況下往往在村莊形成“寡頭治理”，從而對村莊政治的民主建設進程帶來負面影響。

綜觀之，鄉村政治本應是一個聯合體，但居于“上方”的鄉鎮政權與居于“下方”的村級自治組織各自合法性建構的指向和路徑卻處于分離狀態，這種分離狀態造成了鄉村秩序的部分紊亂。其主要表現有：國家專斷性權力的撤出往往帶來基礎性權力的弱化，不能很好地回應鄉村社會各方面的需求，致使公共品供給缺乏，鄉村灰黑勢力猖獗，影響到鄉村社會的發展和穩定；鄉鎮政權發展具有極強的“謀利型”沖動，往往以國家資源下鄉或城鎮化建設為契機進行資源俘獲，甚至形成了新的利益共同體，同時為完成自身的各項指標任務，傾向于重新管控和干預村民自治，對村級民主建設形成消極影響：村莊民主治理的制度化水平較低，難以對村委會形成有效監督，“四個民主”沒有得到徹底的貫徹落實，村級組織亦難以回應村民的訴求。鄉村秩序的均衡及穩定直接關乎國家現代化戰略的實施及經濟社會發展的大局，對這些問題不可能視而不見或聽之任之，應該從重構基層政治合法性的路徑出發，積極地尋求地方秩序的和諧與平穩。

四、重塑指向：農村基層政治合法性的再建構路徑與鄉村秩序的重塑

筆者之所以對不同歷史階段農村基層政治合法性的建構方式和特征進行梳理，目的在于發現其與鄉村秩序之間的內在關聯并從中得到規律性的啟示，以針對當下鄉村秩序紊亂的現狀提出政治合法性再建構的路徑。啟示主要有兩個方面：一是農村基層政治的合法性建構應在價值規范、運行機制及實際績效等方面具有內在的有機統一性和完整性，只有這樣才能使鄉村社會達成有序狀態，如果內部斷裂則鄉村秩序的均衡和穩定難以達成。二是在現代化的歷史趨勢面前，鄉村社會已不可能回到傳統社會時期，盡管士紳和宗族能對鄉村需求進行有效回應，但士紳政治已經不可能重現；鄉村社會也不可能回到人民公社時期，高度集權、政社合一會扼殺鄉村社會自身的活力，鄉村秩序的重塑不能以犧牲農民的利益和權利為代價。據此，筆者認為農村基層政治合法性的再構建應發揮國家和農民兩方面的能動性，遵循基層民主、基層自治、基層法治的原則，以強有力且規范的制度建設來推動基層民主政治發展和鄉村政治、社會秩序的重塑。

首先，基層政治合法性建構應夯實基層法治力量并整合建設、服務鄉村社會的價值理念，為鄉村秩序重塑提供規范。法治是整合規范的基礎性力量，是政治民主的保障，只有完全確立法治原則，才能保證各種意識形態話語的統一性。一方面。當前基層政府往往出于自身的利益需求，以發展或穩定的話語以依據，過度干預或不適當介入村民選舉或村民自治；另一方面，部分農民秉承政府為人民服務便要包辦一切的話語，將維護自身利益或權利推上極端，以致出現“倒逼”基層政府并從中漁利的情況。這些情況的出現源于話語使用規則的混亂和利益競爭的無序，而這些問題的難以解決很大程度上源于法律體系自身存在缺陷：重視實體法的表述，卻輕視了法定程序的解決途徑；對法律的制定和頒布推進有力，對法律執行的硬約束卻重視不夠等。只有真正通過法治確立基層政治運行中各方的責權利關系，使多種主體在統一的規范下運行，才能推動基層政治的和諧與公正。當然，基層法治的力量并不能全部代替其他所有的價值規范，為了建設和諧鄉村和美麗鄉村，還有兩種價值理念應大力倡導，一是廉潔高效、務實為民的服務型政府依然是后稅費時代所必不可少的價值導向，高壓強制性的管控方式應被革除，有效地回應鄉村社會的多方需求并提供優質的公共服務是合法性建構的最重要渠道：二是應貫徹人人貢獻于社會主義新農村建設的價值信念，建設鄉村家園需要每個村民的共同參與，只有這樣才能重塑起富有生機且和諧有序的新秩序。

其次，基層政治合法性建構應拓展基層民主空間，通過提升直選層次和完善參與機制建立農民參與政治的有效渠道，為鄉村秩序重塑確立機制。拓展基層民主的空間之所以在合法性構建中至關重要，是因為其能解決授權的來源及負責的方向問題。當前村級實行了村民直選，但由于受到鄉鎮運作邏輯及壓力型體制的制約，村民直選的村級治理往往被鄉鎮政府所統合，鄉鎮政府在實際的運作中往往是“向上”負責，而不是“向下”負責。針對這種悖論和錯位，應進一步提升基層直選的層次，不僅村級組織實行直選，而且鄉鎮一級也可以謹慎穩健地逐步推行領導直選。在法治和制度的有效保障下，鄉鎮直選可以從根本上改變基層政治的運行邏輯，鄉鎮和村莊的分級直選可以使整個鄉村政治的內在機制實現有機統一，連為一體共同為鄉村社會負責。與此同時，還需在現有制度框架內拓展農民參與基層政治的渠道。基層民主的拓展可以從基層人大代表制度的創新入手，甚至可以吸納更多的民間意見人士，努力從體制內解決社會管理的諸多問題。這樣既可以提高基層政治對民眾及社會需求的回應能力，將問題導入常規行政渠道進行解決，又能與中央在目標和行為上的要求保持一致，真正代表農民的利益。

再次，基層政治合法性建構應不斷提升基層自治水平，通過政治經濟文化協調可持續發展為鄉村秩序重塑打下基礎。從總體上看，基層自治面臨著諸多新的挑戰，這些挑戰主要表現在兩個方面：上級政府通過多項考核指標使基層政府乃至村級組織的能動性受到嚴重制約，“自上而下”的壓力型體制成為主導，而“自下而上”的反饋機制發揮的作用十分有限；同時，鄉村社會的諸多事務具有不規則性，社會管理的成本極高而收益不佳，鄉村社會的自主性力量卻難以有效組織起來發揮作用等。針對這些挑戰，應進一步提升基層自治的水平：一方面，國家應從政績考核和管理體系中逐步革除壓力型體制，讓基層政府擁有更多的自主性空間。在發揮其能動性基礎上更好地治理鄉村社會。當然，在擴大基層政府責權的基礎上應進一步加強行政體制及鄉村社會的監督力度，從而以制度化的政治參與、政治監督渠道來約束其不當行為和利益需求。一方面，鄉村社會的諸多問題應尋找新的治理方式，努力使鄉村問題“內部化”和“社會化”，也即通過培育更多的民間組織和非政府組織，讓它們參與到鄉村社會治理之中，將問題解決在鄉村社會內部。當然這種基層自治是在中央和上級政府的監督規制下，并在法治化、制度化的權責基礎上施行的，這種基層自治的有效實施，也將會遏制單向度的經濟“發展主義”，帶來整個鄉村秩序更高層次上的穩定、發展和繁榮。

結語

農村基層政治合法性的建構與鄉村秩序具有緊密關聯，不同的建構方式會產生不同類型的鄉村秩序。但每種建構方式和秩序類型都有其特定的宏觀時代背景和特定社會結構，當然也都具有各自存在的合理性。“鄉政村治”以來農村基層政治合法性的建構確實存在問題，鄉村秩序也面臨諸多挑戰，但這種問題和挑戰相對于歷史上的任何階段皆非退步而是進步，因為這種問題和挑戰來自于基層民主、法治及自治的迫切需求和熱切呼喚。筆者認為，重構農村基層政治合法性、重塑鄉村良治秩序的不二法門也正在于基層政治制度上的大膽實踐和銳意創新，只有這樣才能真正長遠地穩定鄉村、發展鄉村。

作者簡介：韓鵬云，男，1982年生，山東聊城人，管理學博士，南京林業大學人文社會科學學院講師，江蘇南京，210037；劉祖云，男，1963年生，安徽和縣人，南京農業大學公共管理學院教授、博士生導師，江蘇南京，210095。

（責任編輯 劉龍伏）