南海漁業江湖暗流涌動

胡波

5月20日，印尼北蘇拉威西省，印尼海軍炸沉在印尼海域捕魚的外國漁船。攝影/Inayah Azmi Atifah 圖片編輯/陳俊丹

5月20日，印度尼西亞海軍及海洋漁業部在數個港口同時炸毀41艘外國漁船，其中35艘由海軍炸毀，6艘由海岸警衛隊炸毀。這些漁船來自越南、泰國、菲律賓、中國等國，據稱是因在印尼海域非法捕魚被抓扣。

這不是印尼第一次炸毀外國漁船。在2007年至2012年間，印尼共炸沉了33艘外國漁船，其中32艘是越南漁船。但自佐科·維多多去年10月就任印尼總統后，印尼的炸船行動明顯加劇。2014年11月至2015年3月間，印尼海洋漁業部就炸沉了18艘來自越南、泰國、馬來西亞、巴布新幾內亞以及菲律賓的非法漁船，引發了一輪地區外交風波。

炸船已成為印尼處置被扣漁船的傳統，其主要目的是為了震懾外國非法捕撈者。印尼聲稱，每年都有5000艘左右的外國漁船到印尼專屬經濟區非法捕撈，對印尼造成“數以百萬億計印尼盾”的經濟損失。同時，這類行動還帶有非常強的民族主義色彩。此次印尼政府特意選在民族復興日高調炸船，顯然有迎合國內民族主義情緒的成分。另外，佐科執政伊始就提出印尼版的海洋強國戰略，聲稱要把印尼建設成為世界海洋軸心，此舉也有借機展示果決姿態服務于其海洋戰略及政策的考慮。

炸船爭議

當今世界頻發的漁業糾紛與《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的簽署與實踐密切有關。在《公約》實施前，普遍存在著領海外即公海的觀念，其他國家的漁民可以在沿海國毗鄰領海的海域內自由捕魚。

而《公約》確立的200海里專屬經濟區制度，則將占世界約36%的海域劃為各沿海國的經濟專屬海域，《公約》第56條賦予沿海國“以勘探和開發、養護和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源（不論為生物或非生物資源）為目的的主權權利”?！豆s》生效以后，各沿海國紛紛出臺包括漁業法在內的各類法規，以在專屬經濟區內建立排他性的經濟權益區。

不過，《公約》并未界定管轄的方式和細節，所以各國在專屬經濟區內行駛管轄權的方式方法既有較大的共性，也有諸多細節上的差異。以漁業為例，各沿海國對于非法進入專屬經濟區的外國漁船，一般都采取驅離、罰款、扣船、刑事訴訟等方式，但具體細則多有不同。

日本修改后的新《外國人漁業規制法》及《漁業主權法》規定，將在其領海內非法作業和專屬經濟區內無證作業的罰款上限定為3000萬日元（約合人民幣150萬元）;韓國修訂的《專屬經濟海域漁業法》，將對抵抗韓國海警執法的外國漁船的罰款上限從1億韓元升至2億韓元（約合人民幣110萬元），并允許韓海警扣押漁船漁具和捕撈物;印尼《水產法31/2004》對非法漁業活動處罰更為嚴苛，最高可判處20億盧比（約合人民幣100萬元）罰款及10年監禁。

在執行層面，各國的差異更大。中國、韓國、日本等國的漁業執法主體為海警局、海警廳及海上保安廳等民事力量，而在菲律賓、越南、印尼等許多東南亞國家，海警與海軍的分工沒有那么明確，海軍也經常參與漁業執法;在執法過程中，中日韓等國在致命性武器使用方面均有非常嚴格的規定，極少發生開槍流血事件，而菲越及印尼等國經常動輒開槍射殺外國漁民，劫掠毆打更是家常便飯。對于沒收后的外國漁船等漁具，或拍賣，或收了贖金后退回。但像印尼這樣大張旗鼓炸船的，比較少見。

《公約》尊重各國法律制度及執法的差異，各沿海國在執行管轄權時可以有一定的彈性，但這不意味著可以我行我素?！豆s》56條要求，“沿海國在專屬經濟區內根據本公約行使其權利和履行其義務時，應適當顧及其他國家的權利和義務，并應以符合本公約規定的方式行事”。因為海洋資源多具有流動性特征，漁業資源尤甚，這就要求各沿海國在行使專屬經濟區管轄權時需要留有余地，并尊重他國的合理權益。

設若這些漁船真的是因在印尼海域偷獵被扣，印尼確實有權處置，這符合國際慣例。但炸船這種處置形式不僅有違國際法提倡的談判協商、友好解決分歧的精神，而且會無端刺激相關國家的對抗情緒。此外，炸船將導致油料泄漏及其他污染，會破壞南海的環境并損害他國的利益?？傊?，炸船行動也許并不違反國際法的相關條款，但它們違背了《公約》等國際法“照顧他國感受及權益，友好協商解決問題”的基本精神，傷害了他國人民的感情，于情于理都令人無法接受。

公地悲劇

其實，印尼炸船事件不過是南海激烈漁業沖突的縮影。南海面積350萬平方公里，漁業資源十分豐富，擁有生物資源達20278種，占世界海洋生物種類的25%以上。其中，具有捕撈價值的魚類2500多種，蟹類685種，對蝦類90種，頭足類84種。關于南海整個海區的可捕獲量和持續捕獲量，因為涉及到環南海多個國家或地區，加之漁業資源的調查統計本身具有相當大的現實困難，并沒有太權威的數據。通行的評估認為，南海年可捕量約1000萬噸左右，它相當于全球漁獲總量的10%（不含養殖產量的世界漁獲總量每年維持在9000萬噸至1億噸間）。

不過，與之相比，南海周邊地區的水產品需求和發展的壓力更大。南海周邊人口稠密，沿海各國和地區的人口數量合計占世界人口總量的約1/3。中國、印尼、菲律賓、泰國、越南都是排名前十的世界水產大國，漁業及水產還是不少東南亞國家的支柱產業之一。受需求和產業的雙重驅動，該地區的漁業產能嚴重過剩。聯合國糧農組織的初略數據估計，有多達190萬艘漁船定期在南海海區捕魚。

加劇產能過剩的還有作業區域嚴重不平衡的問題。南海周邊漁民由于裝備差、作業方式落后，大多只能在近海水域、島礁周圍的淺水區及環礁的瀉湖進行生產，本海區海洋捕撈漁獲量的80%來自南海北部沿岸近海水域，特別是北部灣海域。而南海的深海漁業由于投入大、風險高、糾紛多發，發展較為緩慢。

比產能過剩更險惡的是，南海漁業被裹挾進了南海爭端。南海大部分海域未劃界，在各方斗而不破、引而不發的情況下，軍事對峙風險過高，而漁船及漁業活動漸成為南海各方博弈較量的利器。一些國家為了鼓勵漁民前往爭議地區捕魚，對漁民提供各式各樣的補貼，越南部分漁民甚至荷槍實彈充當海上民兵。

南海還存在廣泛的“公地悲劇”的問題，各國傾向于過度開發公共資源，越菲等國在嚴控他國漁船進入自己海域捕魚的同時，卻鼓勵甚至放任其漁民到公海及外國的海域涸澤而漁。例如，近年來，越南漁民頻繁侵入西沙炸魚，中國政府已多次向越南提出嚴正交涉，然而越南政府卻對此放任不管，實際情況很可能是縱容。自1999年3月始，中國頒布了年度《南海休漁令》，但越南和菲律賓兩國政府卻公開表示“不承認、不接受”，甚至稱中國 “無權禁止”其漁民的捕撈活動。

在這種情況下，南海近海、群島礁盤周圍的海洋資源趨于枯竭，海洋環境惡化，如享譽世界的北部灣漁場早已風光不在。此外，各類漁業摩擦沖突頻發，炸船不過是其中的一個小片段。中國農業部南海區漁政局的統計顯示，1989年至2010年，在南海海域共有約750艘中國漁船、1.13萬名中國漁民遭到過外國船只的攻擊、襲擾或扣留。

中國對策

出于成本風險的考慮，中國前往西沙以南海域作業的漁船并不多，一年也不過500艘左右，多以海南潭門鎮漁民為主，作業方式也比較原始，集中在南海島礁的礁盤周圍。中國漁船進入印尼海域的數量更是少之又少，這次印尼炸掉的眾多漁船中，只有一艘是中國漁船。中國與印尼在漁業方面的沖突并不嚴重，雙方已展開了多項合作。2001年兩國簽訂《關于漁業合作的諒解備忘錄》和《關于利用印尼專屬經濟區部分總可捕量的雙邊安排》，印尼給中國一定的配額，允許少數中國漁船在其許可及監管下到印尼海域作業。

今后中國一方面要繼續推動與印尼等國的漁業談判及合作，拓展中國漁民在這些國家海域的漁業配額及相關權益，另一方面也需要加強對漁民的教育管控，防止一些漁船到外國海域進行非法捕撈活動。

但中國作為負責任大國，絕不能無視印尼的這種違背國際法精神的粗暴行為。中國外交部發言人洪磊在5月21日的例行記者招待會上表示，“中方對有關報道表示嚴重關切，正在核實有關情況并要求印尼方就此作出澄清”。無論這類事情與中國關系大小與否，中國都有權利和義務要求印尼保持克制。

鑒于炸船凸顯的南海漁業困境，中國政府在就漁民問題加強對外嚴正交涉的同時，更應重視南海外海漁業的發展，積極引導協助漁民拓展南海的深海空間。

當前，南海沿岸各國越來越重視海洋，海洋民族主義日漸熾熱，各國政府對近海資源的保護手法也愈發極端，印尼炸船行動不過是其中的一種過激表現。隨著各國專屬經濟區制度的深入實踐，中國漁民將喪失在他國專屬經濟區內的傳統漁場，發展空間越來越小。僅《中越北部灣漁業合作協定》簽署后，中國就有1.5萬艘漁船從該海區撤出，未來這種情況還將會繼續出現。因此，中國應大力加強對遠海遠洋漁業的扶持。這包括成立基礎或聯合基金，或以低息貸款的方式支持漁民增添遠洋裝備;推動漁民間的合作，改變以往單打獨斗的局面，加大作業船隊聯合開發生產;建造必要的海上移動加工基地和大型補給船，解決漁民生產的后顧之憂等。

漁業糾紛已是南海摩擦與沖突的重要爆發點。為整個地區的和平發展計，中國還應順勢推動地區漁業合作。環南海周邊有8個國家之多，由于漁業資源的特殊性和“公地悲劇”問題，雙邊合作不太可能改變整個地區過度捕撈與暴力執法的現象。因此，當務之急是要積極推動南海漁業國際管理機制的塑造與構建。該機制的目的不是為了解決一般意義上的漁區糾紛甚至是南海劃界爭議，而是為了形成南海漁業發展的憲章，它至少應就漁業生產和執法達成一些基本的共識或準則，如建立標準一致的捕撈規則，杜絕暴力執法，避免刺激性行為等。如此，方能改變南海險惡的漁業江湖。