在全面建成小康社會決勝階段精準發力

趙弘　張靜華

剛剛結束的黨的十八屆五中全會，是我國在全面建成小康社會進入決勝階段召開的一次極為重要的會議。習近平總書記的重要講話，深刻分析了全面建成小康社會決勝階段的形勢，系統闡釋了創新、協調、綠色、開放、共享的五大發展理念，確定了到2020年全面建成小康社會的目標，科學回答了事關黨和國家長遠發展的一系列重大理論和實踐問題，為謀劃“十三五”乃至更長時期的發展提供了科學行動指南。會議的召開，對于堅持和發展中國特色社會主義，實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

當前，北京正處在落實“四個中心”城市戰略定位、有序疏解非首都功能、加快治理“城市病”的攻堅階段，落實京津冀協同發展規劃也進入深入推進的重要時期。十八屆五中全會的召開，為北京謀劃“十三五”及未來一個時期發展理清了思路、指明了方向。北京要全力打好治理“城市病”的攻堅戰，瞄準關鍵問題精準發力，努力在全面建成小康社會中走在前列，在國家創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展中走在前列，樹立標桿，形成示范。

堅持首都城市戰略定位不動搖，打好疏解非首都功能、治理“城市病”的攻堅戰

五中全會全面謀劃了國家“十三五”的戰略思路，強調創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，是我國未來發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現。對北京來說，落實好“四個中心”的戰略定位是“十三五”發展的重中之重。要圍繞全面建成小康社會目標要求，保持戰略定力，堅持科學發展，著重處理好治病與發展的關系，以適應新常態、落實新定位、邁向新目標為重點，走高端發展、綠色發展、可持續發展道路。

首都經濟社會發展在取得良好成績的同時，也面臨著交通擁堵、人口集聚、功能過多、環境污染等一系列“城市病”的困擾。京津冀協同發展規劃明確提出要疏解北京非首都功能、加快治理“大城市病”，為首都科學發展提供了重要思路，帶來了寶貴機遇。全面建成小康社會，北京能不能走在全國前列，關鍵在于打好治理“城市病”的攻堅戰。要深入落實習近平總書記系列重要講話精神，堅持“四個中心”的城市戰略定位不動搖，舍得做減法，守得住底線。特別要處理好存量和增量的關系，嚴控新增資源在城六區聚集，堅守2020年全市總人口2300萬和中心城常住人口下降15%的“人口底線”。

從根本上治理“城市病”，還要創新城市發展理念，建設“可持續城市”。其中，最為核心的是把握以下四個關鍵點：

一是空間布局可持續。一個城市要持續發展首先要解決好集聚與效率的矛盾。一方面保障對城市的資源集聚有很強的接納能力，另一方面要通過城市合理的空間布局，保證城市具有高效的運營效率，克服“攤大餅”式空間布局所帶來的效率損失弊病。北京早期的城市規劃中，借鑒國外經驗引入“邊緣集團”、“衛星城”等概念，如1983版規劃了13個衛星城，1993版規劃了14個衛星城和10個邊緣集團，在今天看來都是很符合城市規律的空間布局。北京要通過科學的城市規劃，加快市行政副中心、新城、新區建設，形成“主城-新城”、“主城-衛星城”的分散化、網絡化、多中心的城市空間布局。

二是交通結構可持續。城市集聚大量的人口資源，采取什么樣的交通結構以滿足城市的交通需求，是一個關系到城市能否克服交通擁堵問題、實現可持續發展的關鍵所在。城市空間資源有限，交通需求量巨大，因此必須采取具有很強承載能力、高效運營、綠色低碳的交通工具。據有關研究機構提供的數據顯示，不同的交通方式在等量的空間資源條件下，其運輸能力是不一樣的。如小汽車一小時只能運輸3000人，公共汽車一小時能運輸3000到6000人，輕軌交通一小時能運輸1到3萬人，地鐵一小時則能運輸3萬人以上。

根據對國外城市的研究，交通解決比較好的城市重要的一條經驗就是通過科學合理的軌道交通體系建設來承載城市的主要交通出行需求，一般都在70%到80%以上。比如，瑞典首都斯德哥爾摩人口只有200萬，中心城區人口不到100萬，除有多條地鐵線路以外，還有5條輕軌線和城市鐵路，每條線又有多條分支延伸到市郊的6個衛星城和各個大型社區，形成了一張四通八達的軌道交通網絡。

對國外城市研究中還發現，軌道交通建設和城市其他功能建設的順序也是值得我們學習借鑒的。如瑞典第三大城市馬爾默，其中一個衛星城——“瓦拉中樞”建設的順序就是先建火車站，再建醫院、學校等公共服務設施，最后建設住宅樓。這樣的建設順序，使衛星城具有成本優勢和生態優勢，有很強的吸引力，能夠充分發揮公共交通、公共服務對于城市分散化布局的引導作用。

目前，北京交通擁堵的重要原因之一就是沒有建立起與城市規模、結構相適應的軌道交通體系，而主要依靠公路交通（主要是小汽車和公共汽車）。根據近十年北京新增人口的空間布局，也可以印證北京軌道交通建設的滯后，對于城市空間優化沒有發揮出引導作用，而是產生了不合理的疊加效應。2003-2012年，北京常住人口增量主要分布在朝陽、海淀、豐臺等城市功能拓展區以及昌平、大興、通州等城市發展新區，占全市常住外來人口增量的83.5%，遠郊區縣難以吸引到人口集聚。因此，要借鑒東京、倫敦等國際大城市經驗，建設以軌道交通體系為主的大容量、低碳化公共交通，減少小汽車使用。其中，重中之重是做好軌道交通建設，規劃理念要從“線跟人走”向“線引人走”轉變，從根本上擺脫北京軌道交通補課式、被動式發展局面。

三是生態環境可持續。要通過城市合理的空間布局，使主城、衛星城之間，衛星城與衛星城之間留下大尺度的綠色生態空間，城市群落“鑲嵌”于田野、森林、綠地之中，為城市創造優美舒適的生態環境。

四是產業發展可持續。城市要持續發展，要把實體經濟包括高科技產業和生產性服務業等作為城市發展的產業基礎。要克服許多城市簡單通過出讓土地、發展房地產作為政府財力的重要來源，將城市化建立在扎扎實實的實體經濟基礎之上。

對于可持續城市建設，北京還有許多工作要做：一要加快城市空間結構優化，推動通州北京市行政副中心建設，打破“單中心”格局，大幅度提升北京空間結構資源的承載力；二要彌補北京交通結構的短板，加密中心城區地鐵密度，努力實現500-600米可以到達地鐵站口的目標，同時加快到達郊區縣和周邊河北一些城市的“一站式”市郊鐵路建設；三要在市郊鐵路通達、能夠形成“1小時交通圈”的前提下加大公共服務資源向新城、衛星城的集中疏解，快速提升區域的吸引力和承載力；四要強化產業轉移和對接，形成北京與周邊區域的創新鏈、產業鏈合作。

全面落實京津冀協同發展國家戰略，推動區域協調發展

過去多年，發展的不協調造成了區域之間、城鄉之間和群體之間的差距，導致各種經濟社會矛盾。十八屆五中全會提出要堅持協調發展，重點促進城鄉區域協調發展，不斷增強發展整體性。強調指出“推動區域協調發展，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局”。此次全會把“協調發展”放在僅次于創新的優先位置，足見協調在“十三五”時期發展中的重要性。

由于京津冀三省市之間所處的發展階段不同，資源條件不同，經濟基礎不同，客觀上造成區域協調發展的難度大。北京已進入后工業社會，產業結構水平高，居民收入水平高，政府財政實力強，因而對公共服務投入大，公共服務水平高。而河北的多數城市還處于工業化中期或初期階段，其經濟社會發展水平還不高。據統計，2011年北京小學的生均教育經費是河北的4.4倍，天津是河北的3.2倍；高等教育階段北京生均教育經費是河北的5.1倍。由于經濟社會特別是公共服務水平落差大，北京、天津客觀上與河北形成一種“馬太效應”，對河北形成強勁的“虹吸效應”——周邊區域的人才與優勢資源過多地被吸引到北京、天津，從而使河北發展更加困難，出現所謂的“燈下黑”現象。

這種經濟社會落差大的另一種表現則是京津冀區域未能形成真正意義上的產業集群。現代產業特別是高端制造業發展對產業環境提出很高的要求，而產業環境中產業配套環境更為企業所關注。由于歷史的、自然的、政策的等多方面的原因，京津冀地區與長三角、珠三角相比，國有經濟占比高，民營經濟不夠發達。根據全國第二次經濟普查數據，京津冀地區國有企業資產總額占全國的比重高達62.8%；2014年中國民營企業500強中，京津冀地區有44家企業入圍，而長三角地區則有249家。正是由于沒有發達的民營經濟，更沒有建立起民營經濟企業之間相互關聯、相互配套所形成的完整的產業鏈和真正意義上的產業集群，因此，京津冀區域產業配套成本高，很多企業寧愿到長三角、珠三角進行投資或成果轉化，而沒能將投資項目落在京津冀地區。北京的科技優勢未能通過在京津冀地區的成果產業化而轉變成為京津冀地區的產業發展優勢和經濟發展優勢。比如，中關村2014年流向廣東省的技術合同成交額占流向外省市技術交易額的6%，而流向津冀地區的技術合同成交額僅占4.2%。河北的產業結構主要以煤炭、鋼鐵、建材等為主，這些產業能耗高、消耗大、污染嚴重，這也是京津冀區域環境問題比較突出的重要原因之一。

推動京津冀協同發展，要把重點放在解決周邊交通、公共服務的短板上，通過政府有目的的引導，加快產業環境的優化提升，不斷提高對創新資源、產業資源的吸納和集聚能力，從而使北京科技創新的優勢能夠轉化為京津冀區域的產業發展優勢。

目前，河北、天津承接非首都功能疏解的積極性很高，但考慮到資源有限、發展階段差異等因素，資源疏解也不能過于分散。現階段要點面結合、以點為主、突出重點，打造一批產城融合的特色新城、衛星城，集中承接，形成示范。一要突出完善區域交通體系。倫敦、紐約、東京和巴黎等世界城市的市郊鐵路都很發達，分別達到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，而北京現在基本上還沒有真正意義上的市郊鐵路。今后，要著重打通北京與河北、天津的斷頭路，加強大容量、便捷式地鐵、市郊鐵路建設，努力形成“一小時通勤圈”城市群。二要針對京津冀區域公共服務落差大的現實，探索名院建分院、名校辦分校、醫聯體、校際聯盟等多種方式，結合新城、衛星城建設，定向、定點導入優質公共服務資源，一方面促進公共服務有序疏解、均衡布局，另一方面快速提升這些新城、衛星城的公共服務水平，提升對產業、功能疏解的吸引力。三要加強區域產業轉移與對接合作。積極探索體制創新與政策突破，切實解決產業轉移中面臨的用地指標、污染物排放總量控制、高科技企業政策銜接與資質互認等瓶頸問題，使企業“出得去”、“留得下”、“發展得好”，促進當地就業，帶動區域發展。

突出創新引領，加快建設全國科技創新中心

五中全會提出：“堅持創新發展，必須把創新擺在國家發展全局的核心位置，不斷推進理論創新、制度創新、科技創新、文化創新等各方面創新，讓創新在全社會蔚然成風。”自2013年以來，國家相繼出臺了許多推動自主創新、創業的政策措施，推動形成“大眾創業、萬眾創新”的新格局。五中全會把創新提到非常重要的位置，并將創新貫穿于黨和國家的一切工作，這是前所未有的。可以預見，“十三五”及未來一段時期，互聯網+、高鐵、通信、航天等高端制造業與高技術產業將得到蓬勃發展，創新驅動中國經濟轉型升級的格局也將加快形成。

北京是全國創新資源最為豐富、科技人才資源最為密集、創新創業氛圍最為濃厚的地區。當前，北京科技創新已走在全國前列，具備引領和服務全國科技創新發展的條件。以中關村為例，2014年中關村新創辦科技型企業就超過1.3萬家，聚集了各類創新創業服務機構800余家；園區企業在京外設立分支機構9624家，遍布全國所有省級行政區；輸出技術合同成交額2259億元，占全市的72%、全國的26.3%，率先形成了“大眾創業、萬眾創新”新局面。

下一步，北京要主動適應和引領經濟發展新常態，加快建設全國科技創新中心，打造引領全國、輻射周邊的創新發展戰略高地。一方面，突出原始創新，重點支持互聯網+、新一代信息技術、節能環保、生物醫藥等領域的創新，突破一批核心、共性和基礎性技術。另一方面，大力支持中關村創建國家全面創新改革試驗區，努力打造國家自主創新的重要源頭和原始創新的主要策源地。同時，還要積極推進科技投融資、科技成果轉化、科技資源共享、創業服務平臺等服務體系建設，營造良好創新創業環境。

著力民生改善，提高社會治理能力現代化水平

五中全會強調堅持共享發展，必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，朝著共同富裕方向穩步前進，充分體現了黨和國家重視民生的初衷。“小康不小康，關鍵看老鄉”，改善民生就是發展，而且是發展的出發點和歸宿。

北京作為首都，是展示國家形象的重要窗口，無論城市建設、經濟社會發展，還是城市管理與服務水平，都走在全國前列。當前，北京的“城市病”問題非常突出，環境污染、交通擁堵等許多與“城市病”相關的詞語，都引起了社會的廣泛關注與重視，這都是由北京當前所處的城市發展階段所決定的。今天北京所面臨的各種城市問題，其他城市在以后的發展中也可能會遇到。因此，北京要率先探索，創新城市治理新模式，以期對全國其他城市形成示范與借鑒。

2014年，北京的人均GDP已達到16278美元，城鄉居民收入比也從2005年的2.25縮小為2014年的2.17，城鄉收入差距略有改善但仍明顯存在，城市公共服務能力與社會治理水平還有較大的提升空間。因此，“十三五”及未來一段時期，北京要按照五中全會“讓發展成果更多更公平地惠及全體人民”的要求，以民生為發展導向，以做好城市服務為核心，不斷創新思路，深入推進教育、醫療、養老、就業等民生領域的體制改革與政策突破。要按照“健康中國”建設的新要求，積極推進公立醫院綜合改革，大力推行醫藥分開、分級診療制度。同時，還要前瞻性、系統性地開展好特大城市治理機制、模式創新工作，推進社會治理精細化，加快服務型政府、法治型政府建設，加快形成與“四個中心”的城市戰略定位相匹配的全民共建共享的社會治理新格局，努力在實現社會治理能力現代化方面走在全國前列。

（作者單位：北京市社科院，北京方迪經濟發展研究院）

責任編輯：譚 丁