提高公共服務共建能力和共享水平

劉尚希　趙福軍

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）指出：“增加公共服務供給。堅持普惠性、保基本、均等化、可持續方向，從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，增強政府職責，提高公共服務共建能力和共享水平。”我國“十三五”時期財政緊運行常態化，財政投入難以滿足不斷增長的公共服務需求。運用政府與社會資本合作即PPP模式提供公共服務，是破除公共領域獨占性、降低財政負擔、提高供給效率和改善供給質量及推動公共服務體制機制改革的需要。

推廣政府和社會資本合作模式是“十三五”時期的客觀要求

《建議》指出：“發揮財政資金撬動功能，創新融資方式，帶動更多社會資本參與投資。創新公共基礎設施投融資體制，推廣政府和社會資本合作模式。”我國“十三五”時期財政緊運行常態化，財政投入難以滿足不斷增長的公共服務需求，需要加快改變政府主導公共服務供給局面。經濟決定財政，經濟中高速增長，財政收入高速增長將成為歷史。另一方面，從人口來看，我國已成為人口快速流動的動態社會，正在進入城鎮化快速發展時期和人口老齡化加速的階段，教育、醫療、養老、環境等公共服務的需求呈現剛性增長，財政支出增長隨之呈現出越來越剛性化的特征。財政緊運行，將會是今后一個時期的常態，我們需要改變政府主導公共服務供給的這種傳統格局。

僅靠政府投入難以滿足不斷增長的公共服務需求。《建議》提出要增加公共服務供給，包括：實施脫貧攻堅工程，建立健全農村留守兒童和婦女、老人關愛服務體系；提高教育質量，推動義務教育均衡發展，普及高中階段教育；推進健康中國建設，建立覆蓋城鄉的基本醫療衛生制度和現代醫院管理制度，實施食品安全戰略；推動區域協調發展，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局；以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃；筑牢生態安全屏障，實施山水林田湖生態保護和修復工程，開展大規模國土綠化行動，完善天然林保護制度，開展藍色海灣整治行動。這些都涉及諸多領域的公共服務供給。如果繼續沿用傳統的公共服務供給模式，顯然已經力不從心。

基于以上考慮，我們要按照《建議》指出的那樣，“創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。加快社會事業改革”。要進一步開放公共服務領域的市場準入及加快公共服務的價格改革，推進PPP模式發展；進一步加大電力、鐵路、電信、公用事業等領域向非國有資本開放的力度，加快公共服務領域的開放步伐，增強社會資本進入PPP項目的積極性；加快深化公共服務價格，讓社會資本形成穩定的收益預期，增強社會資本進入公共服務領域的動力。

政府和社會資本合作模式是進一步轉變政府職能的使然

《建議》要求我們在“十三五”期間要“深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，提高政府效能，激發市場活力和社會創造力”。政府和社會資本合作模式是進一步轉變政府職能的使然。

提高供給效率。傳統理論認為，公共服務供給只能交給政府。但現實表明，政府提供公共服務并非完全有效。對于市場、社會主體來說，參與公共服務提供的動力在于綜合考慮收益、成本與風險，追求未來的利潤，可以以更低的成本提供公共服務，還可以大大提高公共服務的時間效率，可以在更短的時間內提供更多的公共服務。我國公共服務基礎設施發展的速度遠遠快于其他發展中國家，沒有社會資本的參與，單靠政府投資來建設，是無法想像的。

改善供給質量。對于政府等公共部門來說，運用PPP模式提供公共服務，一方面，可降低財政負擔，實質上也是降低社會的負擔；另一方面，通過招投標方式選擇公共服務供應的參與者，可促使公共服務質量提升。運用PPP模式引入市場機制，可以鼓勵市場、社會通過不同形式參與供應公共服務，既能解除政府財力約束，也能帶來合作效率，不僅可擴大公共服務，也能提升其供給質量。

資源動員更加廣泛。政府作為提供公共服務的主體，動用資源容易受體制機制和行政邊界的約束。而運用PPP模式提供公共服務，則能突破體制機制和行政邊界約束，跨區域、跨領域、跨部門組織動員資源，拓展了可行配置空間，減少了因行政、區域分割帶來的沖突和低效率。運用PPP模式可動員人力、資本、技術、管理等各種資源廣泛參與，充分發揮市場、社會的作用。政府與社會資本合作，從廣義來說，既可以包括存量，也可以針對增量。對于已經建成的公共設施和政府已在提供的公共服務，可以實行特許經營和特別授權，通過市場和社會主體來運營管理提供公共服務，如高等級公路、醫院、養老院等；對于新建公共設施和將要新提供的公共服務，可以從一開始就讓社會資本參與，在設計、建造、采購、運營、管理等環節全程參與，可彌補政府財政資金和自身能力的不足，如資本、人力、專業性等方面的不足。PPP模式是在微觀上合作共贏，在宏觀上共建共治。

資源配置更加扁平化。政府提供公共服務時，按照政府科層組織模式進行配置資源，資源配置模式呈現垂直化特征。行政組織垂直化管理和配置資源時，雖然能有效實現組織目標，但經歷行政層級多、耗時較長。以PPP模式提供公共服務，動員市場、社會力量參與提供公共服務，可以降低資源配置垂直化高度，使得資源配置模式更加扁平化，即行政層級少，因而耗時較短。

各參與主體更加平等化。實施PPP模式提供公共服務，政府以平等身份參與進來，不是居高臨下地命令指揮，而是按照契約來界定各自的利益和風險、權利和義務。政府盡管以公共主體身份肩負著化解公共風險、維護公共利益的使命，但一旦以合作方身份出現，就必然平等參與，不能以行政權力行事。政府、市場、社會各方，都必須遵循平等協商的契約原則，無論全程參與公共服務，還是參與某一個環節，收益與風險的界定，都不能以強力來實現。

以政府和社會資本合作模式推動公共服務體制機制改革

運用PPP模式，鼓勵市場、社會參與提供公共服務，不僅能降低財政負擔、提高供給效率和改善供給質量，進一步轉變政府職能，更重要的是能貫穿公共治理的理念，推動公共服務體制機制改革，讓全社會走向共建、共治和共享。

運用PPP模式推動公共服務資源配置模式改革。市場配置模式和政府配置模式是已有的兩種資源配置模式。按照政府、市場之間關系的“二分法”思維，政府與市場之間應當涇渭分明，市場能有效發揮作用的地方交給市場，公共服務的提供只能是交給政府。公共產品與私人產品的劃分成為政府與市場分工的基本依據。但現實的情況是，即使在公認的公共領域，也并非政府獨占，社會主體也可以提供公共服務。市場、社會的作用領域可以擴大到傳統理論認為只能由政府發揮作用的公共領域。就此而言，至少要基于政府、市場、社會三者之間關系構建的“三分法”思維，推進多元主體之間的分工與合作。公共服務不再僅僅是政府的權力和責任，需要全社會參與；市場、社會也是公共服務提供的重要參與者。PPP模式使公共治理是基于共同體的多元共治，突破了單邊責任和單邊義務導致的困境，有助于提升社會參與度和滿意度。凡是能有助于公共服務提供效率提高，降低和化解防范風險的領域、環節，都可以交給市場、社會，或讓市場、社會參與。應該說，PPP模式能實現政府、市場、社會三者之間激勵相容，讓大眾有更多的獲得感和滿足感。

運用PPP模式提供公共服務，將推動政府職責向服務、監管、分配風險轉變，這將對公共服務的投入、運營、監管體制機制變革產生重大影響。政府在公共服務提供中的職能與動員、配置資源模式緊密相關。在政府主導提供公共服務模式中，政府既是公共服務的生產者、運營者，又是監管者、管理者。運用PPP模式提供公共服務，政府與市場、社會合作提供公共服務，政府投入減少甚至不需要投入，公共服務運營、生產可以交給市場，政府的角色則定位于制定政策、規劃和監管公共服務質量。

在PPP模式中，政府更好地發揮作用，還在于如何降低政府與市場、社會合作中的不確定性風險，讓市場、社會積極地參與公共服務提供。不確定性與風險是影響政府與市場、社會合作形成、維系的核心因素。政府與市場、社會合作面臨各種各樣的不確定性與風險，包括環境、市場、政策等方面的不確定性與風險。如果按照PPP項目實施的順序，可以分為事前、事中、事后的不確定性與風險。事前不確定性與風險主要是指PPP項目參與方因信息不對稱擔心存在的不確定性與風險，以及因信息不對稱引發的道德風險。PPP項目開始實施后，可能會因參與方“變卦”帶來不確定性與風險。比如：如果PPP項目合同執行不到位，政府承諾的補貼和對公共服務提供相關承諾不能兌現，就會影響PPP項目的收益與成本，改變社會資本的收益與風險預期。另外，PPP項目合同的不完全性、參與人的不確定性以及相關資產專用性帶來不確定性與風險。

（作者：財政部財政科學研究所所長、黨委書記；國務院發展研究中心處長）

責任編輯：杜梅萍