尋求轉變農業發展方式新突破

李國祥

2015年中央1號文件把圍繞建設現代農業加快轉變農業發展方式作為農村工作首要任務加以部署，要求努力在轉變農業發展方式上尋求新突破：“中國要強，農業必須強。做強農業，必須盡快從主要追求產量和依賴資源消耗的粗放經營轉到數量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業科技創新、注重可持續的集約發展上來，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路。”我們怎樣理解當前加快轉變農業發展方式的迫切性？加快農業發展方式轉變的著力點在哪里？如何才能在轉變農業發展方式上破題？

為什么要加快農業發展方式轉變

我國糧食生產已經實現了十一連增，國內糧食庫存水平高，多數農產品市場供給豐富充裕，為我國經濟發展新常態下國民經濟穩中有進作出了重要貢獻。但是，我國糧食和其他主要農產品增產，也暴露出一些新的矛盾，付出了較大的資源環境代價，向我們提出了加快農業發展方式轉變的艱巨任務。

最低收購價和臨時收儲政策統稱為托市收購政策。之所以稱之為托市收購政策，出臺時的本意是通過政府指定或者委托政策執行主體在市場上收購少量的糧食等大宗農產品，起到主導收購價格形成的作用，引導加工經營企業積極入市收儲，保護農民發展糧食等主要農產品生產的積極性。國內糧食等大宗農產品加工經營企業不愿收儲的直接原因是國內國際市場價差的存在。托市收購，使國內糧食等大宗農產品原料價格明顯地高于國際市場價格。國內糧食等大宗農產品加工經營企業一旦使用國內原料，就必然會虧損，面臨倒閉，無奈只能進口糧食等原料。這就是為什么幾年來我國糧食等連續增產而進口規模卻迅速擴大的經濟原因。一方面，糧食等大宗農產品若繼續增產后，政策性收儲的糧食等大宗農產品將放在哪里？這成為一個非常棘手的難題；另一方面，政策性收儲的糧食等大宗農產品陳化風險規模趨于上升，這不僅造成糧食等大宗農產品的浪費，而且將耗用大量國家財政資源。

表面看上去，我國糧食等大宗農產品增產與收儲的矛盾似乎與農業發展方式沒有直接的關聯。解決這一矛盾應直接從托市收購政策改革著手，這確實是很多人的看法，社會上批評托市收購政策的聲音不絕于耳。但是，今年的中央1號文件明確要求繼續執行稻谷、小麥最低收購價政策，完善重要農產品臨時收儲政策。這就意味著中央沒有輕易地否定托市收購政策。這是為什么？

從深層次的原因來看，當前我國糧食等大宗農產品增產與收儲的矛盾在于現有的農業發展方式造成我國農業缺乏競爭力，單純地依靠市場力量無法實現糧食等主要農產品供給保障與農民增收等多樣化功能。與國際市場價格相比較，我國糧食等主要農產品價格確實偏高。盡管如此，對于農民來說，種地、養殖仍然不如打工，搞農業生產的農民收入總體上仍然不盡如人意。為什么會出現這種情況？一個重要原因是我國糧食等主要農產品生產成本居高不下，農業比較效益偏低。糧食等大宗農產品國際市場相對較低的價格水平，國內相對較高的生產成本，形成了“天花板”和“地板”的雙重擠壓，倒逼我國必須盡快轉變農業發展方式，提高質量效益和競爭力。只有現有的農業發展方式切實轉變了，我國農業的深層次矛盾才能迎刃而解。如果農業發展方式不轉變，國內生產的糧食等大宗農產品與國際市場同質競爭，甚至弱質競爭。這種情況下如果國家簡單地廢除托市收購政策，國內糧食等大宗農產品價格就會大幅度下跌，農民搞農業生產就會虧本，就會喪失搞農業生產的積極性，這最終又將導致新一輪的糧食等大宗農產品供應緊張難題。

在實際中，農民為了生產更多數量的農產品，濫用化肥和農藥，造成品質下降和安全風險隱患。農民自家食用的蔬菜種植地塊與拿到市場上銷售的蔬菜種植地塊是分割和獨立的，前者基本不施化肥和農藥，而后者則沒有限制地施用化肥和農藥。農民自己都不吃自己生產的用于市場銷售的蔬菜，消費者在市場上購買蔬菜怎么能夠放心呢？提振消費者信心，更好地保障農產品質量安全，必須盡快轉變農業發展方式。

隨著我國農業生產區域化布局的調整，過去曾是魚米之鄉的長三角和珠三角已經成為高度工業化和城鎮化的地區，農產品主產區不斷地北移，由過去的南糧北調變成了當今的北糧南運格局。我國北方水資源相對稀缺，農業生產主要使用地下水。北方主產區片面地追求農產品產量，已經導致地下水位過度下降。東北地區已經成為我國最重要的商品糧生產基地，昔日有1米多厚的黑土地，目前只剩下40厘米左右。1米的黑土地需要3億年才能形成，而當今的糧食生產方式使黑土地每年減少1厘米。如果不轉變農業發展方式，這種過度消耗農業稀缺資源的方式能夠維持多少年？

因此，轉變農業發展方式，加快推進新型現代農業建設，才能走出一條具有中國特色的產出高效、產品安全、資源節約和環境友好的農業現代化道路。

轉變農業發展方式必須調整農業結構

農業結構改善與升級是農業發展的本質特征。但是，農產品生產和供給結構的調整，必須確保國家糧食安全狀況的不斷改善和風險管制能力的進一步提高。當前，針對國內糧食庫存水平高，供給充裕，國際糧食市場可利用空間大的有利條件，保持清醒頭腦，處理好農業發展方式轉變、農業結構調整和挖掘糧食增產新潛力之間的關系。一方面，要基本穩定糧食生產，避免過去每輪農業發展方式轉變和農業結構調整都帶來糧食生產大滑坡的教訓；另一方面，要把著力點放在增強糧食生產能力上而不是不計代價增產糧食上。當國際糧食市場出現劇烈波動而進口困難時，我國隨時都可以把潛在的糧食生產能力變為現實的糧食產量，確保口糧絕對安全和谷物基本自給。正如今年中央1號文件提出的要通過糧食省長負責制、耕地保護、水利建設和國家穩糧項目等措施，不斷增強糧食生產能力。

經濟發展的一般規律表明，隨著居民收入水平的不斷提高，人均消費的直接口糧數量總體上會不斷減少，但人均對肉禽蛋奶水產品動物源性食物以及蔬菜水果的消費越來越多，人們對質量要求也會越來越高。在動物源性產品中，人均對草食動物源性肉類和奶類消費趨于增加。居民食物消費結構的升級，要求在強化口糧絕對安全等的前提下，必須盡快拓寬傳統的糧食口徑，樹立起大食物安全理念。我國豬肉價格多年低迷，而牛羊肉價格居高不下，就是我國糧食安全和食物安全格局正在深刻變化的重要反映。要按照今年中央1號文件部署，加快發展草牧業，促進糧食、經濟作物、飼草料三元種植結構協調發展，深入推進農業結構調整。

轉變我國農業發展方式，必須調整農業資源利用結構和利用方式。要按照今年中央1號文件部署，統籌農業的多功能性要求，在生態脆弱地區和生態敏感區域通過退耕還林還濕項目，加強農業面源污染治理，實現秸稈、畜禽糞便等資源化利用，讓農業更好地發揮并擔負起生態和資源保護功能。

轉變我國農業發展方式，要更加重視農業生產要素配置結構的優化。過去，由于人多地少，農業發展側重于提高土地生產率，但農業勞動生產率偏低的狀況沒有得到根本改變。要按照今年中央1號文件要求，加大改革創新驅動，促進一、二、三產業融合，提高農業全要素生產率、比較效益和農業競爭力。

轉變我國農業發展方式，要引導鼓勵構建兼顧農牧結合、糧豆結合和糧飼結合等能夠促進生態文明建設的農業生產結構。經過多年農業結構的演變，我國農業區域化布局非常明顯，基本形成了糧食主產區、經濟作物主產區和牧區的專業化生產格局。這種區域化生產格局雖然是商品化農業發展的結果，但是弊端卻越來越明顯。糧食主產區較少種植經濟作物和飼草料，糧農收益對國家糧食支持政策依賴越來越強，糧食作物秸稈若不能還田，便會成為污染物或者污染來源。經濟作物主產區長期種植某種或者某類作物，如蔬菜，結果病蟲害防治越來越困難，一些地方的毒韭菜、毒生姜與該地方長期單一的種植結構直接相關。一些草牧區擴大養殖規模，飼草料嚴重不足，在草場過度放牧，造成草場退化。本輪農業發展方式轉變，必須在不同區域對過去過度的專業化農業生產方式進行必要的糾偏。

轉變農業發展方式要尋求新突破

當前盡快轉變農業發展方式，不僅是我國經濟社會全局的需要，而且對農業生產經營及其相關主體也十分有利。但是，人們往往會發現實踐中轉變農業發展方式并不容易。

對于政府來說，推動農業發展方式轉變的著力點探尋要比預想困難，成效未必有預想的好，更何況形勢的變化經常會使農村工作主要任務發生變化，從而導致農業發展方式轉變“有始無終”。如退耕還林政策是在糧食等大宗農產品庫存難以消化和農產品遭遇普遍賣難的時候啟動的，而當糧食等主要農產品市場供應偏緊的時候，退耕還林政策就可能會停止執行，后果可想而知，退耕還林所取得的成就前功盡棄。從轉變農業發展方式的驅動力來說，市場力量往往是不足的。減施化肥、草場限牧、水面休漁，是轉變農業發展方式、保護農業資源的重要實踐方式，對于個體和全社會的長遠利益都十分有利，但是可能意味著無法實現眼前的經濟利益，因而也就無法單純地依靠市場力量來推動。對于農業生產經營主體來說，轉變農業發展方式可能會面臨技術上的難題，面臨個體利益與群體利益之間的沖突。在實際調查中，經常碰到一些探索轉變農業發展方式的微觀主體盈利困難，風險很高，連生存都很艱難，根本談不上發展壯大。

盡快轉變我國農業發展方式，政府的、農業生產經營主體的和社會的力量都不可或缺。轉變農業發展方式，離不開政府的推動。政府設計有效的體制機制、守住農業資源紅線、嚴格執法、政策支持，對于實現農業多重功能極其重要。從我國前幾番推動農業發展方式轉變的實踐來看，一般都是政府主導的，而農業微觀主體積極性沒有被充分調動起來，農業生產經營主體仍然我行我素沿襲傳統的生產方式。所以，新一輪農業發展方式轉變，能否打破政府唱“獨角戲”格局，能否將廣大的農業微觀主體積極性調動起來，主動探索并實踐農業發展方式轉變，才是關鍵，這就必須加快構建新型農業經營體系。今年中央1號文件強調要在堅持農民家庭經營主體地位的基礎上，通過建立農村土地流轉交易市場和服務體系，引導土地經營權有序流轉，特別是引導農民以土地經營權入股合作社和龍頭企業，鼓勵發展農戶家庭農場。如果把培育出來的新型農業生產經營主體的積極性調動起來了，轉變農業發展方式就能夠取得實質性突破。

（作者：中國社會科學院農村發展研究所研究員）

責任編輯：杜梅萍