用法治引領社會主義協商民主

徐永利

法治與民主在社會歷史進程中相伴而生、相伴而長，互為依托，互為人類文明進步的標志。法治是民族發展、國家穩固的基礎，民主是人民當家、民眾訴求的載體。保障人民民主行之有效、有實是法治的作用，追求民族興旺、國家富強是民主的目的。因此，法治和民主的完美結合和成功實踐，必將使中國特色社會主義制度在世界彰顯民主自信，而民主自信的基礎就是法治，社會主義協商民主建設更需要法治的引領。黨的十八大高揚社會主義協商民主旗幟，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。

社會主義法治是加強協商民主建設的基礎

習近平同志在人民政協成立65周年紀念會上指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補充、相得益彰的，共同構成了中國社會主義民主政治的制度特點和優勢。” 社會主義協商民主是中國共產黨和中國人民的偉大創造，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現，具有鮮明的中國特色。“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”是協商民主必須堅守的基本原則，堅持中國共產黨的領導是中國特色社會主義民主政治的基本前提，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。只有堅持依法治國，才能充分保障人民當家作主的權利，才能鞏固和加強黨的執政地位。社會主義法治是人民民主的基礎和保障，也是加強協商民主建設的基礎。

為了改變中華民族的命運、真正走向民主的政治道路，中國人民和無數仁人志士進行了艱苦的探索和不屈不撓的斗爭，但一次次抗爭都最終走向了失敗。只有中國共產黨在馬克思主義同中國工人運動相結合的進程中誕生后，中國革命才走上了正確的道路，中國人民在共產黨的帶領下開展了新民主主義革命，最終推翻“三座大山”，建立新中國，確立社會主義制度，成功地開辟了中國特色社會主義發展道路，并在不斷的實踐探索中，奠定了“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”這個中國特色社會主義民主政治的基本政治框架。黨的十八屆三中全會再次強調，要“緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一深化政治體制改革，加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會主義法治國家，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”。

鄧小平同志在十一屆三中全會上指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”歷史經驗及教訓反復地證明，沒有法治保證的民主，是無法實現真正的民主；缺乏法治的保證，民主甚至可能演變為群龍無首的社會動蕩。如何提高協商民主的法治程度、完善協商民主的功能，確保以法治的方式保證民主實施，是協商民主有效性的重要前提和保障。十八屆四中全會指出，制度化、規范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障，要求推進社會主義民主政治法治化。社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式，協商民主的法治化是社會主義民主政治法治化的必然要求。

現代社會，就是多維、多線、多網的復雜現狀，每一條線、每一層面、每一格柵都充滿著個性與共性的碰撞，都意味著最小和最大公約數的不確定性風險，其實就是程序性正義與補償性正義的矛盾較量，所以要具體問題具體分析。這就是政治智慧發揮作用。協商民主只是民主的一種形式，法治引領協商民主的內容、形式、機制和目標：協商民主的內容要符合憲法和法律，內容與法治本質要求是一致的；協商民主的形式是制度化、法律化的；協商民主的機制要有符合法治精神的運行機理；協商民主的目標是匯聚社會的最大公約數，體現公平正義。

法治思維是推進協商民主實踐的基本理念

民主、協商，最終走向的是一種秩序；法治，確立的是一種規則和遵從規則的意識、實踐。黑格爾在《法哲學原理》中認為，人有了自由意志，他能自由為善，也能自由作惡。因此，用什么樣的理念指導協商民主，就會結出什么樣的“民主之果”。社會主義協商民主，是中國特色社會主義民主的特有形式和獨特優勢，是必須堅守法治思維理念的協商民主。

黨的十八大報告提出：“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動發展、維護穩定能力。”自此，“法治思維和法治方式”就成為我們思考問題、分析問題、解決問題和推動實踐的重要方法，成為國家治理領域需要高度重視的思維理念和行為指針，在各種實際工作中需要強調踐行法治思維和法治方式。不同的學者和實踐工作者對法治思維進行了深入的思考和闡釋，中央黨校張立偉教授認為：“法治思維就是將法治的諸種要求運用于認識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規范為基準的邏輯化的理性思考方式”；中央政法委汪永清同志撰文指出：“法治思維是基于法治的固有特性和對法治的信念，認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式。”無論從哪個角度闡釋，法治思維的共同之處都在于要將法治作為認識、分析、解決問題的思維方式，需要有對法治的信仰。

基層對話、黨派協商、各種聽證、專題懇談等問需、問政、問計的溝通渠道，就是不激化矛盾又能說出訴求的協商民主。這是中國特色社會主義民主政治發展的必然選擇，是黨和人民清醒的理論自覺，是不斷推進理論創新、實踐突破的結果。當前我們所處的是一個強調多元、尊重差異和多樣的時代，也是一個既有體制面臨各種沖突、危機和挑戰的時代。在這樣的時代背景下，社會主義協商民主為人類的民主探索提供了一種新的思考路徑，協商民主實踐也為人類探索民主理想開啟了新歷程。這就需要有一個最大公約數的參照系，化解沖突、化異求同。它就是法治。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，是治國理政的基本方式，法治精神也應該是協商民主實踐過程中的基本追求和根本理念。

人有邏輯思維、形象思維，現代社會的公民更有法治思維，按照法學、法律的理念思維，以法的價值為參照系。“公平正義是社會主義的核心價值，是法治中國的靈魂。”社會主義法治，是廣大人民意志的體現，也是公平正義的參照，以此作為思維的尺度，會讓民主協商所追求的和諧價值更加容易達成。正如約翰·格雷在《人類幸福論》中所言：“要是人們真的愿意明白，只有最后能帶來善行的東西才是正確的，帶來罪惡的是不正確的，善和惡之間的區別，僅在于前者增加人類幸福，而后者減少人類幸福。”當法治思維成為一種理念的時候，也就成了一種行為的參照，協商民主實踐所追求的就是需要有如此標桿、作為協商的參照。

我國民主政治實踐創造了豐富的協商民主形式，如立法聽證、政治協商制度、民主懇談會、居民論壇、鄉村論壇、議政會等。但在實踐中推動協商民主制度，還需要我們更加明確地把握協商民主的理論內涵、基本價值以及實踐基礎，需要不斷總結經驗，積極推動協商民主廣泛、多層、制度化發展，積極推動協商民主實踐。這就需要在法治思維的引領下，堅持依法有序、積極穩妥，確保協商民主公開、透明、公正、平等，真正用法治思維推進協商民主廣泛多層制度化發展。要在依法治國總構架內，在社會運行中能用選舉民主解決的用選舉民主、能用協商民主解決的用協商民主、能用民主集中制解決的用民主集中制、能用法律解決的用法律、能用紀律解決的用紀律；能用道德的用道德，而不能各行其是。這就是依法治國的大局要求，就是法治思維考慮問題的特點，就是法治方式解決矛盾的特色，就是發揮法治引領和保障作用，也就是“用一種全新的治國理政的法治理念來構造未來中國的發展前景”。

協商民主要以憲法、政協章程和相關政策為依據。政治協商、參政議政，既要暢所欲言、各抒己見，又要理性有度、合法依章。包括廣大政協委員在內的協商參與者，都要有法律的底線思維，恪守憲法法律，自覺踐行社會主義核心價值觀，要真協商，通過各種途徑、各種渠道、各種方式就改革發展穩定重大問題特別是事關人民群眾切身利益的問題進行廣泛協商，廣納群言、廣集民智。以法治思維推進協商民主制度化、規范化、程序化，真正保證人民依法有效參與管理國家事務。

法治方式是構建協商民主制度化的機制保障

加強協商民主建設，就必須使協商民主制度化、規范化。法治方式是構建協商民主制度化的機制保障。所謂法治方式，就是運用法治思維處理和解決問題的行為方式，是法治思維實際作用于協商民主實踐的外在表現。

十八屆三中、四中全會關于依法治國的精神為我們指明了社會主義協商民主的總體方向。但是，如何具體依法開展民主協商以及讓協商結果真正發揮作用，尤其是用法治方式構建協商民主的制度和機制保障，仍然需要我們進一步思考。正如約翰·羅爾斯所說：“在理性人為自身所確立的最大的平等自由的協議中，法治原則具有堅實的基礎。為了確實擁有并運用這些自由，一個組織良好的社會中的公民一般都要求維持法治。”

現有的關于協商民主特別是關于人民政協的具體法律規定還極其有限。在憲法層面上就是憲法序言中的規定，即“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織，過去發揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的斗爭中，將進一步發揮它的重要作用。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”。再就是《中國人民政治協商會議章程》。黨的十八屆三中全會決定對“發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”提出了明確要求，強調要“重點推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化”，要求“完善人民政協制度體系，規范協商內容、協商程序”。要把這些要求真正落到實處，還需要采取切實措施，推進協商民主的法治化，構建協商民主的制度和機制保障。

第一，加強協商民主的立法構建。在國家立法層面，健全協商民主的立法。建議首先在憲法層面，將協商民主的基本定位進一步落實到憲法中。另外，應該研究在基本法立法中，就規范協商主體、協商內容、協商方式、協商程序等方面完善立法，將協商民主真正上升到法治層面，從而適應法治中國建設和國家治理體系現代化的要求。

第二，加強協商民主的制度構建。當前，首先要加強協商民主的制度構建與完善，尤其是地方政協，可以率先開展基礎探索與調研，完善各種協商的配套制度。以立法協商為例，北京市就作出了非常好的探索和實踐，市委辦公廳《關于在市政協開展立法協商工作的通知》對立法協商的內容、程序等都作出了明確的要求，這就為市政協積極開展立法協商構建了制度保障。

第三，完善協商民主的機制構建。作為地方政協和基層政協，需要積極探索構建各種有利于開展協商、有利于提升協商效果的工作機制。以落實十八屆三中全會提出的“在政協健全委員聯絡機構，完善委員聯絡制度”為例，是否可以考慮設立基層群眾聯系政協委員的機制。人大代表與選民之間有明確的聯系機制，政協能否借鑒這個機制，建立政協委員與群眾的聯系機制。這是實現政協廣泛、多層化的要求。目前，政協委員聯系群眾的機制還不夠暢通。諸如此類，良好的協商工作機制，才能真正更好地把黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來，真正發揮出社會主義協商民主的優越性。

民主、協商民主，于公于私、于政治于經濟，都是大事情。前不久，英國前首相布萊爾慨嘆：西方民主已死？那是西方的民主制度失靈了。我們的民主，我們的協商民主，是全新的，是充滿生命力的。我們不但要理性地、科學地研究它，更要用法治信念、法治思維引領協商民主建設，用法治方式更加科學、有效地推進協商民主實踐。

（作者：人民政協理論與實踐研究中心主任、北京市政協委員）

責任編輯：葉再春