地方政府債務問題探討及對策

吳長勇

快速增長的地方政府債務拉動了GDP增長，其正面作用不容抹殺，但是潛在風險也在積聚。依法規范地方政府債務管理、強化領導責任、以及提高政府支出效益，是完善地方政府治理的重要內容，也是化解地方政府債務風險的治本之策。

一、地方政府債務潛在風險不容小覷

2013年12月30日審計署審計公告顯示，政府債務率超過100%；尤其是地方政府債務快速增長，2011年至2013年6月底省市縣三級政府負有償還責任的債務余額年均增長19.97%；2013年6月底全國2 778個縣級政府債務余額50 419.18億元，平均每家18.15億元。

在經濟及財政收入增速放緩趨勢下，在債務余額超過政府綜合財力時，地方政府還本付息的壓力是顯而易見的。由于市縣政府債務規模龐大以及償債能力差，如果不能有效控制債務規模，將來市縣政府違約案例可能會引發區域性財政危機和金融危機，甚至演變成全國性經濟危機。

二、地方政府債務規模快速膨脹造成的不利后果

1.小微企業融資更加困難以及資金成本大幅上升。

在經濟增速放緩的大背景下，小微企業盈利能力和償債能力普遍較差，金融機構更愿意把資金借給政府，而不是小微企業。全社會資金總量是特定的，政府融資份額大幅增加，直接造成小微企業融資更加困難。同時政府的海量融資還抬高了資金成本，小微企業要獲得信貸資金必須支付更高的利息。

2.經濟結構調整以及轉變經濟增長模式難度增加。

“土地財政”迫使地方政府更加依賴房地產行業，在投資拉動經濟增長以及寬松貨幣政策下，大規模基礎設施建設和房地產行業持續繁榮，鋼鐵水泥等過剩行業能夠繼續維持下去，企業轉型壓力明顯減輕，淘汰落后產能以及轉變經濟增長模式等政策目標實現難度明顯增加。

3.短期內大規模低水平投資，容易造成資金損失浪費。

在短期內增加數以萬億計的政府投資，必然造成人財物的過度緊張，很難保證項目規劃、可行性研究、勘察設計、施工達到高質量。這將造成政府投資的經濟性、效率和效果下降。此外，地方政府債務普遍沒有納入預算管理，債務規模及支出缺乏有效控制和監督，容易滋生腐敗。

三、地方政府治理中存在的一些問題

1.重GDP數字，輕發展質量。

在發展質量和GDP增長之間，地方黨政領導更加關注后者，更加熱衷于招商引資，經濟增長以消耗資源和環境質量為代價，名義上GDP連年高速增長，但環境質量卻沒有同比例增長，居民收入增長慢于CPI增速而感到購買力下降，影響了幸福感。

2.重建設，輕管理，支出效益差。

在政府投資項目中，盲目決策，缺乏長遠和統籌規劃，低水平重復建設問題十分突出。有些項目，前瞻性不足，只看“面子”，不重“里子”，如城市管網項目，設計標準低，不能滿足實際需要。有些形象工程不顧財力，盲目追求高標準建設，工程造價大幅攀升，但功能卻無實質性改變。有些項目因利益驅動上馬，消耗了大量資金，如建成多年后通行車輛遠遠低于設計指標的高速公路。

3.未充分考慮社會受益度。

一方面安排了投資巨大而社會受益度低的大項目，如數以億元計價的體育場館、博物館等大型公共建筑，這些建筑實際利用率較低；另一方面社會亟需的項目沒有安排投資，如幼兒園和中小學項目，致使上學入托越來越難，影響社會滿意度。

四、關于加強地方政府債務管理的建議

1.完善地方黨政領導干部監督機制。

十八屆四中全會提出“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。加強領導干部監督，建立與權力相匹配的責任追究制度，突出領導干部作為第一責任人的責任，把政府支出效益作為領導干部任免獎懲的重要依據。完善政府投資決策機制和監督制度，提高政府投資透明度，重大投資項目必須經過充分論證和批準，建立重大項目決策公示和持續跟蹤記錄制度，重大損失浪費不僅要記錄在案，還要追究責任。

2.通過法律規范地方政府債務管理，強化領導責任。

地方政府債務問題的最大隱患是黨政領導干部不用承擔責任。在投資沖動驅動下，地方政府債務規模仍呈增加趨勢。為防患于未然，應當盡早以法律手段約束地方政府債務規模，明確債務規模上限，債務類型定義以及會計記錄、報告和監管制度，政府債務實行預算管理，把債務總量控制責任作為地方黨政領導干部的重要經濟責任。

3.積極推進政府支出績效評價，提高政府支出效益。

政府支出是體現責任政府、陽光政府、廉潔政府的主要內容。政府支出應當向公共支出轉變，主要體現公平而不是效率，遵循社會需要以及經濟合理性原則，嚴格限制對企業的補助，消減不必要的支出，有效阻止權力尋租。積極推進政府支出績效評價，促進政府支出更加合理高效。在安排政府支出時應力爭做到像花費自己的錢一樣精打細算。

（作者單位：審計署駐濟南特派員辦事處）