巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)融資主體整合與功能定位的理論分析

張宗軍　康楷　吳耀峰

[摘 要] 巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)融資的核心問題是實(shí)現(xiàn)多元主體的廣泛參與，并對參與主體進(jìn)行管理層次和組織結(jié)構(gòu)上的整合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各主體在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)融資職能上的優(yōu)勢互補(bǔ)與配合。由于我國在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等方面的客觀條件，我國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)融資體系需要政府主導(dǎo)進(jìn)行整合，發(fā)揮政府在保險(xiǎn)市場中的保費(fèi)補(bǔ)貼與巨災(zāi)基金、在金融市場中的財(cái)政貼息與巨災(zāi)證券、在社會(huì)捐助中規(guī)制引導(dǎo)與全程監(jiān)督等政府功能，推動(dòng)政府財(cái)政、巨災(zāi)保險(xiǎn)、金融市場、社會(huì)捐贈(zèng)協(xié)同高效發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)；融資體系；主體整合；功能定位；理論分析

[中圖分類號] F272.35 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

一、引言

隨著科學(xué)水平的不斷進(jìn)步，人類的足跡已經(jīng)遍及世界的每一寸土地，與此同時(shí)人們?nèi)粘５纳a(chǎn)生活對環(huán)境的影響也日益加深，由此帶來的極端天氣正逐漸增多，世界上許多國家都或多或少面臨巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的威脅。由圖所示，自有巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)的1970年以來，全球巨災(zāi)事故發(fā)生的頻率有不斷增加的趨勢。我國由于幅員遼闊，東西南北之間跨越很大，地理生態(tài)狀況復(fù)雜多樣，有著各種災(zāi)害發(fā)生的生態(tài)條件。我國各類災(zāi)害的突發(fā)性、異常性、難以預(yù)見性逐漸突出，造成的經(jīng)濟(jì)損失持續(xù)加重，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展重要影響因素之一。在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的不斷警示中，我們逐步意識(shí)到面對自然災(zāi)害時(shí)，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)融資體系的重要性。

全球1970-2013年巨災(zāi)發(fā)生次數(shù)圖

數(shù)據(jù)來源：瑞士sigma雜志，2014年第2期。

通過長期的理論研究和實(shí)踐操作，逐步形成了由政府財(cái)政、巨災(zāi)保險(xiǎn)、金融市場、社會(huì)捐助組成的巨災(zāi)融資體系。然而，由于相互獨(dú)立的各方主體在社會(huì)屬性、運(yùn)作機(jī)構(gòu)、融資方式、實(shí)施流程等方面存在著很大的差異，在巨災(zāi)融資的協(xié)調(diào)性和資金的配置方面很難達(dá)到最佳的效果。所以，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)融資體系中各個(gè)主體功能的整合是目前我們面臨的一個(gè)核心問題。其實(shí)，不論在發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，不論是在資本主義國家還是社會(huì)主義國家，在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的融資體系構(gòu)建中，政府的影子一直貫穿其中。但是，由于文化習(xí)俗、社會(huì)傳承、國家制度等方面的差異，使政府在其中的功能也有所差異。筆者考慮到我國在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等方面的客觀條件，提出我國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)融資體系需要政府主導(dǎo)進(jìn)行整合，推動(dòng)政府財(cái)政、巨災(zāi)保險(xiǎn)、金融市場、社會(huì)捐贈(zèng)協(xié)同高效發(fā)展。

二、政府主導(dǎo)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)融資的理論依據(jù)

（一）從政府職能角度看

一般來講，政府具有四大職能：即維護(hù)國家統(tǒng)治階級利益，對外保護(hù)國家安全，對內(nèi)維持社會(huì)秩序的政治職能；促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行管理的經(jīng)濟(jì)職能；為滿足人民文化生活的需要，對文化事業(yè)所實(shí)施管理的文化職能；提供公共服務(wù)的社會(huì)職能。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理往往涉及到受災(zāi)地區(qū)社會(huì)秩序的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)生活的恢復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施的重建等一系列重大問題，是政府職能在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的綜合體現(xiàn)和應(yīng)用。可以說自政府這種政治組織在人類社會(huì)出現(xiàn)以來，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理就成為其固有的天然的一種職能。

（二）從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)只能帶來負(fù)效用的產(chǎn)品，其供給主體是大自然，消費(fèi)主體是社會(huì)各群體。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的供給具有不可抗拒性，社會(huì)對其消費(fèi)具有強(qiáng)制性。盡管社會(huì)對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)唯恐避之而不及，但往往對其降落束手無策，人們只能采取措施減少由于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的負(fù)效用，但不能消除它的供給。因此，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的供給與需求既不存在排他性又不存在競爭性。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的影響巨大、覆蓋面很廣。在我國一個(gè)重大自然災(zāi)害往往波及許多縣市，甚至影響諸多省份。由此來看，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)完全符合薩繆爾森提出的公共物品的定義。因而，政府在保證合理、有效的公共投入，進(jìn)行規(guī)劃減災(zāi)救災(zāi)工作、布局減災(zāi)設(shè)施與救災(zāi)儲(chǔ)備，組織減災(zāi)救災(zāi)行動(dòng)，建立和完善災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資等方面具有義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。

（三）從管理學(xué)的角度看

雖然市場在資源的基礎(chǔ)性配置領(lǐng)域具有毋庸置疑的最高效率，但是在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理所要求的資源集中調(diào)度，統(tǒng)籌分配方面政府還是以其特有的行政動(dòng)員能力和強(qiáng)制性而無法替代。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，完全依靠“看不見的手”來應(yīng)對必然出現(xiàn)目標(biāo)不一致，資源分散，公平性差等問題。只有依靠政府自上而下的全面整合能力，對人力、物力、財(cái)力大規(guī)模的調(diào)動(dòng)和使用能力，進(jìn)行合理的頂層管理組織體系設(shè)計(jì)和縱向跨部門合作，才有可能對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效的管理。

（四）從歷史文化的角度看

西方較為松散的政府組織結(jié)構(gòu)，和崇尚自由、獨(dú)立的個(gè)人追求，使各級政府在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中發(fā)揮的作用比較有限，從而激發(fā)和推動(dòng)了民間進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)安排的積極性。我國幾千年高度集權(quán)的封建社會(huì)，形成了一套高度依賴于朝廷的風(fēng)險(xiǎn)管理思想，歷代王朝也將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理視為保證其權(quán)力延續(xù)的重要因素，將賑災(zāi)救災(zāi)作為是推行仁政、廣布皇恩的重要手段。這種滲透在血液中的歷史文化傳承，使我國民眾缺乏自覺進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的積極性，也使現(xiàn)在各級政府在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)融資中不得不扮演關(guān)鍵的角色。

三、保險(xiǎn)市場中政府的功能：保費(fèi)補(bǔ)貼與巨災(zāi)基金

保險(xiǎn)市場融資渠道包括的層次：原保險(xiǎn)市場和再保險(xiǎn)市場，二者均是構(gòu)成巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)融資機(jī)制不可缺少的。原保險(xiǎn)市場是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)一切市場化處理手段得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。再保險(xiǎn)必須要在原保險(xiǎn)的基礎(chǔ)之上才能完成風(fēng)險(xiǎn)在保險(xiǎn)公司間的分散和轉(zhuǎn)移。風(fēng)險(xiǎn)的分散性和損失的可承擔(dān)性是保障保險(xiǎn)公司經(jīng)營穩(wěn)定的主要因素，重大自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的特殊性對此形成了巨大的挑戰(zhàn)。一次重大自然災(zāi)害的發(fā)生往往是長期氣候或地質(zhì)變遷和積累的過程，一旦爆發(fā)，則具有相同和相似氣候或地質(zhì)狀況的地區(qū)均會(huì)受到影響，也就是說其發(fā)生具有集中性。而且，每一次重大自然災(zāi)害所造成的損失都非常巨大，如1998年特大洪水造成經(jīng)濟(jì)損失2484億元，2008年雪災(zāi)造成經(jīng)濟(jì)損失1516億元，“5.12”汶川大地震造成經(jīng)濟(jì)損失8451億元，這不僅對社會(huì)而且對財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司也是一個(gè)災(zāi)難，這種損失對財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司來講是不可承受之重。因而，保險(xiǎn)公司不能或不愿意對某些巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)提供保險(xiǎn)。即便是由于激烈的市場競爭和政府的強(qiáng)制性，保險(xiǎn)公司所提供的巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)具有很強(qiáng)的局限性。為了應(yīng)對可能造成的巨大經(jīng)濟(jì)損失，巨災(zāi)產(chǎn)品的定價(jià)毫無疑問很高；為了避免巨災(zāi)賠付的不幸發(fā)生，保險(xiǎn)公司也會(huì)逆向選擇向風(fēng)險(xiǎn)較低的區(qū)域推廣，限制向風(fēng)險(xiǎn)很高的區(qū)域發(fā)售保單；為了避免因巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致破產(chǎn)，保險(xiǎn)公司會(huì)對保險(xiǎn)金額進(jìn)行嚴(yán)格的限制。保險(xiǎn)公司的自我保護(hù)行為，必然使國內(nèi)原本依賴于政府的社會(huì)民眾更加失去了購買巨災(zāi)保險(xiǎn)的積極性。endprint

在單純的市場引導(dǎo)下，巨災(zāi)保險(xiǎn)必然會(huì)陷入一個(gè)“供給”和“需求”雙冷的局面。政府功能正式調(diào)動(dòng)雙方積極性的潤滑劑。當(dāng)然，不能采用簡單粗暴的行政命令來推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場。發(fā)揮政府功能的一個(gè)措施是巨災(zāi)保費(fèi)補(bǔ)貼。從嚴(yán)格的精算角度來講，巨災(zāi)造成損失的巨大性使巨災(zāi)保險(xiǎn)的公平價(jià)格可定比較高。對此，政府財(cái)政需要推行“雙補(bǔ)貼”，一是對保險(xiǎn)公司進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼以使其降低巨災(zāi)保險(xiǎn)的產(chǎn)品價(jià)格，二是對購買巨災(zāi)保險(xiǎn)的社會(huì)公眾進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，以減輕其支付壓力。由此，調(diào)動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)的供給方和需求方的積極性，為資金匯集掃除障礙。保費(fèi)補(bǔ)貼從根本上還不能打消保險(xiǎn)公司和社會(huì)公眾的疑慮，大的巨災(zāi)損失可能會(huì)使保險(xiǎn)公司失去償付能力，居民得不到全面的補(bǔ)償。這就需要通過政府的財(cái)政支持和組織與設(shè)計(jì)來建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，將其作為巨災(zāi)保險(xiǎn)市場的“蓄水池”，在巨災(zāi)損失超出保險(xiǎn)公司約定的賠付率之后，向居民提供剩余補(bǔ)償，以此提升巨災(zāi)保險(xiǎn)市場的聲譽(yù)。

四、金融市場中政府的角色：財(cái)政貼息與巨災(zāi)證券

巨災(zāi)保險(xiǎn)在一定的程度上為災(zāi)害的損失提供了資金補(bǔ)償，如下表所示，在保險(xiǎn)文化和保險(xiǎn)市場發(fā)達(dá)的北美、大洋洲和歐洲，保險(xiǎn)補(bǔ)償占巨災(zāi)經(jīng)濟(jì)損失的比重較高，但受中華文化影響較大的亞洲地區(qū)保險(xiǎn)補(bǔ)償對巨災(zāi)損失而言是杯水車薪。相比每次巨災(zāi)造成的重大破壞，要使居民和地區(qū)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)到災(zāi)前仍需要大量的資金注入，而且，這種資金的使用并不是臨時(shí)性和短期的，可能需要較長的時(shí)間。在我國，相比發(fā)展還比較羸弱的保險(xiǎn)業(yè)，金融市場具有巨大的資金規(guī)模，國內(nèi)銀行業(yè)資金來源在2014年高達(dá)132萬多億元，是保險(xiǎn)市場資金來源的10倍多，城鄉(xiāng)儲(chǔ)蓄存款也達(dá)48萬多億元。但是，資金流動(dòng)均為了逐利，受災(zāi)地區(qū)缺的不僅是資金，更缺乏讓資金進(jìn)入的各種條件。

要將巨大的金融資金中的部分資金引入到受災(zāi)地區(qū)，就需要發(fā)揮政府的功能。政府以其強(qiáng)大的財(cái)政和社會(huì)公信力為受災(zāi)地區(qū)提供信用擔(dān)保，解除金融機(jī)構(gòu)對壞賬、呆賬的疑慮；同時(shí)為了減輕受災(zāi)地區(qū)居民和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，政府財(cái)政對這種貸款項(xiàng)目進(jìn)行貼息。當(dāng)然，金融機(jī)構(gòu)需要在服務(wù)對象上有所分工，大型商業(yè)銀行，尤其是國有控股銀行重點(diǎn)向?yàn)?zāi)區(qū)企業(yè)提供額度較大、期限較長的貸款資金，使其能在一定的時(shí)期內(nèi)恢復(fù)生產(chǎn)；農(nóng)村信用合作社、村鎮(zhèn)銀行等利用其信息優(yōu)勢，向農(nóng)戶提供額度較低、中短期限的貸款資金使其快速恢復(fù)生產(chǎn)和生活。如美國2005年卡特里娜颶風(fēng)發(fā)生后，金融當(dāng)局聯(lián)合發(fā)布《對卡特里娜颶風(fēng)影響的機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管指導(dǎo)原則》，對災(zāi)區(qū)金融機(jī)構(gòu)以及在災(zāi)區(qū)有貸款或投資的金融機(jī)構(gòu)，從風(fēng)險(xiǎn)評估、資本充足性和資產(chǎn)質(zhì)量等方面出臺(tái)一些具有彈性的監(jiān)管規(guī)定，減輕相關(guān)金融機(jī)構(gòu)在監(jiān)管方面的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，監(jiān)管部門還調(diào)整監(jiān)管規(guī)則，改變銀行放貸不積極的情況，促進(jìn)銀行在發(fā)放貸款和保持銀行穩(wěn)定之間保證平衡。

資本市場也可以為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分散提供廣闊的空間，是巨災(zāi)分散機(jī)制的重要補(bǔ)充。資本市場融資方式在一定程度上是再保險(xiǎn)的替代品，保險(xiǎn)市場中承保的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)過組合、打包后形成巨災(zāi)證券發(fā)行到資本市場中，投資者為了獲得高額投資利潤而購買這些證券，當(dāng)證券合同約定的觸發(fā)條件達(dá)到時(shí)，投資者支付的購買成本將為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)提供損失融資。雖然國際上巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化只有十幾年的發(fā)展歷史，各類金融衍生產(chǎn)品已經(jīng)在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化中得到了很好的運(yùn)用。目前巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化的產(chǎn)品種類眾多，包括巨災(zāi)期貨、巨災(zāi)期權(quán)、巨災(zāi)互換、或有資本票據(jù)、巨災(zāi)債券以及應(yīng)急資本在內(nèi)的六大類。而巨災(zāi)債券作為發(fā)行量最大、最為大眾所接受的巨災(zāi)產(chǎn)品，以其標(biāo)準(zhǔn)化、較低操作難度的特征，最適合應(yīng)用于我國的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制中。首先，巨災(zāi)債券是標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品，可以通過交易所同任何對象交易，因此具有相對較小的交易成本。其次，相比起其他巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化產(chǎn)品而言，巨災(zāi)債券的發(fā)展較為成熟，因此，我國發(fā)展巨災(zāi)債券可以借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，早日將巨災(zāi)債券運(yùn)用到巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的實(shí)踐中來。因此，以資本市場的發(fā)展情況為立足點(diǎn)，我國還不具備發(fā)展其他巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化產(chǎn)品的基礎(chǔ)，只有發(fā)展巨災(zāi)債券才具有現(xiàn)實(shí)發(fā)展的可行性。

五、社會(huì)捐助中政府的定位：規(guī)制引導(dǎo)與全程監(jiān)督

災(zāi)害發(fā)生后，社會(huì)公眾、企業(yè)和國際機(jī)構(gòu)出于公益和道德的考慮，自發(fā)的對受災(zāi)地區(qū)募集資金以補(bǔ)償不幸者的損失。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，首先，捐贈(zèng)不能稱為嚴(yán)格意義上的融資行為，捐贈(zèng)完全自發(fā)，毫無計(jì)劃性，無法納入風(fēng)險(xiǎn)管理的任何一個(gè)環(huán)節(jié)；其次，無法以成本收益的考量來決策和評價(jià)捐贈(zèng)行為所謂“公益組織”，泛指那些在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中由各個(gè)不同社會(huì)階層的公民自發(fā)成立的、在一定程度上具有非營利性、非政府性、社會(huì)性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。其主要活動(dòng)是致力于社會(huì)公益事業(yè)和解決各種社會(huì)性問題。具體包括紅十字會(huì)、慈善組織、宗教社團(tuán)、國外公益組織駐華機(jī)構(gòu)以及高校學(xué)生社團(tuán)等草根組織。

巨災(zāi)事故發(fā)生之后，借助于政府的號召和媒體的宣傳，往往都會(huì)發(fā)動(dòng)國內(nèi)外群眾和機(jī)構(gòu)進(jìn)行無償捐贈(zèng)。這種融資方式顯示了海內(nèi)外同胞團(tuán)結(jié)一心的決心和血濃于水的感情，也會(huì)給災(zāi)區(qū)民眾帶來了愛心關(guān)懷和搶險(xiǎn)救災(zāi)的信心。然而社會(huì)捐助最大的弊端是具有極強(qiáng)的短暫性。如表所示，我國社會(huì)捐助一般在災(zāi)害頻發(fā)的年份數(shù)額較大，但在一般年份額度非常小。所以，在巨災(zāi)發(fā)生后社會(huì)捐助在為災(zāi)民維持生活、提供基本物資保障等方面會(huì)發(fā)揮一定的作用。而相對于恢復(fù)生活、生產(chǎn)等后續(xù)的巨大資金缺口，社會(huì)捐助所起的作用甚是微弱。另外，由于我國缺少社會(huì)捐助的文化意識(shí)，災(zāi)區(qū)是否能夠得到國內(nèi)外的捐助是一個(gè)很被動(dòng)的問題，捐助的金額也存在著很大的不可預(yù)測性，捐助的時(shí)間也存在著一定的滯后性。災(zāi)后政府為了獲得社會(huì)捐助的融資支持，往往將捐款作為一種行政任務(wù)，進(jìn)行分級包干。而各級政府又將任務(wù)分解到各個(gè)社會(huì)機(jī)構(gòu)和個(gè)人，使捐助在一定程度上成為了一種強(qiáng)制措施。大量的捐款也給非受災(zāi)群眾帶來了經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)，并引起了逆反心理。

政府在巨災(zāi)之后的社會(huì)捐助上重點(diǎn)放在規(guī)制引導(dǎo)和全程監(jiān)督。大災(zāi)之后必然會(huì)掀起社會(huì)廣泛的捐助行為，社會(huì)捐助中既有資金的捐助又有物資的捐助，既有進(jìn)入政府部門的捐助也有直接進(jìn)入災(zāi)民的捐助。這需要災(zāi)后政府及時(shí)公布統(tǒng)一的捐助賬號和物資接收的專門機(jī)構(gòu)，以便于資金和物資的及時(shí)調(diào)配和合理發(fā)放。同時(shí)，災(zāi)后地方政府各部門都會(huì)不同程度地參與到救災(zāi)當(dāng)中，在此過程中必然引起資金和物資的克扣、挪用、濫用等不法行為，不僅嚴(yán)重?fù)p害了政府形象，也打擊了社會(huì)捐助的積極性。政府審計(jì)、監(jiān)察等部門需要積極跟進(jìn)，對資金和物資的使用進(jìn)行全程的監(jiān)督。由此，才能真正發(fā)揮社會(huì)捐助的積極作用，保證社會(huì)捐助的持續(xù)性。

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[6]田玲，姚鵬.災(zāi)后捐助、保費(fèi)補(bǔ)助對巨災(zāi)保險(xiǎn)需求影響的理論研究[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（5）：1-7

[責(zé)任編輯：王鳳娟]endprint