自然資源資產審計的實踐與思考

路秦洲

一、自然資源資產審計的實踐探索

（一）高度重視，精心謀劃。在銅川市政府2014年工作報告提出要對領導干部進行“綠色責任”審計的要求后，市審計局積極采取措施，認真組織，確保這項工作順利進行。一是高度重視。市審計局黨組及時專門召開會議研究，本著“先行先試”的原則，結合實際選定銅川市王益區和新區管委會兩個領導的經濟責任審計項目開展自然資源資產審計試點；二是精心謀劃。通過閱讀自然資源資產審計相關書籍和網上查閱相關資料等方式，詳細了解自然資源資產審計的概念、內容、所含指標以及相關的審計方法。借鑒其中好的經驗和做法，使這項工作開展做到心中有底。同時局領導帶隊深入被審計單位，實地調研各區縣自然資源資產管理情況，通過召開環保、國土、水利、農林等相關部門專題座談會，走訪環境資源方面的專家、察看現場等方式力求準確掌握自然資源資產管理機構及管理模式情況，為這項工作開展奠定基礎。

（二）做實方案，強化實施。對確定開展的自然資源資產審計項目，一是認真搞好審前調查，詳細編制審計方案。審計組對被審計單位進行常規審前調查的基礎上，進一步了解掌握環保、國土等相關部門掌握的數據以及涵蓋于自然資源資產相關制度建設等，通過認真分析自然資源資產審計所需各類指標，結合銅川市下達區縣的資源節約和環境保護等考核指標，從中精心選擇18項指標作為自然資源資產審計的載體。在此基礎上做好審計方案編制，切實做到審計方案要充分體現自然資源資產審計特色和要求；二是以相關指標為切入點，抓好審計實施。以領導干部任期內耕地面積、林地面積、萬元生產總值能耗等自然資源、礦產資源和環境保護等18項指標為切入點，通過對各相關管理部門填寫的相關指標數據的實地審計核查，確保指標數據來源的真實、準確，有上級業務部門的評估確認文件；三是結合考核指標，恰當進行評價。此次審計以領導干部任職前后耕地面積、林地面積等18項指標數量、質量為切入點，結合銅川市下達區縣的相關考核指標任務，綜合評估指標數據優劣，全面、客觀、準確評價領導干部任期內自然資源和生態環境變化及其本人對其承擔責任。

（三）認真總結，提升成果。通過對兩個區縣開展領導干部自然資源資產審計探索，一是基本摸清了領導任期前后農用地面積、耕地面積等相關自然資源資產數據，為恰當評價領導干部任期內對自然資源資產管理提供了基礎；二是有效探索了自然資源資產審計的思路和方法，總結積累了自然資源資產審計經驗，為下一步開展自然資源資產審計提供了借鑒；三是通過提出審計建議，為各區縣完善自然資源資產登記管理，探索編制自然資源資產負債表，逐步建立自然資產資源節約利用保護制度提供助力；四是增強了領導干部的“綠色責任”意識，促使領導干部任期內科學合理地開發利用自然資產資源，加強生態建設。

二、自然資源資產審計存在的主要問題

（一）缺乏統一的操作指南。由于自然資源資產審計是新事物，現在正處在探索階段，缺乏統一的操作指南，自然資源資產審計具體審計什么，具體包含哪些指標，這些指標數據如何提取，如何利用和進行審計評價，目前還沒有一個行業指導標準和規范操作指南，審計人員只能在審計實踐中憑自己主觀經驗摸索，這樣就造成審計內容不一致，報告五花八門。

（二）自然資源資產保護利用制度建立滯后。目前，國家相關自然資源資產保護利用制度立法滯后，未建立資源有償使用制度和生態補償制度，部分地方也未建立健全能源、水、土地節約集約使用制度。有些雖然規定了耕地保護紅線，但未對區縣單位產值耗地量，億元GDP耗地量，土地利用率等作出制度規定。水資源管理、森林綠化、能源管理等相關制度也不健全、不完善，部分制度可操作性不強。這些制度的缺失使審計人員對區縣自然資源資產管理好壞評價缺乏依據。

（三）部分指標數據獲取難。部分區縣未按規定對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、礦產等自然資源資產存量、消耗等數據登記臺賬和建立數據庫，個別區縣只對現有生產企業的礦產資源儲量登記了臺賬，未對本地區所有關閉、閉坑、及停產礦山和未開發地的主要礦產資源儲量建立臺賬，導致主要礦產資源儲量反映不完整。這些數據缺失，嚴重地降低了領導干部任期內自然資源資產審計的效果。

（四）部分指標數據不明確具體。由于區縣的部分GDP能耗、城市污水處理、萬元工業增加值用水量等指標數據是市級部門統一監測管理，但市級部門監測的這些數據不能分解到具體的區縣，同時區縣也未設立監測機構對這些數據進行單獨監測。這些都給審計人員認定相關區縣的指標數據帶來很大的困難。

（五）審計人員相關業務知識亟待提高。由于自然資源資產審計的特殊性，涉及大量自然資源資產專業技術和非財務數據的分析，需要應用一些非財政財務審計的方法，他要求審計人員的知識結構需要多元化，而現有審計人員受知識結構和業務水平限制，對自然資源、環境保護等相關知識知之甚少，只能運用傳統的審計思維和方法去審計，已不能滿足開展自然資源資產審計的要求。

三、完善自然資源資產審計的建議

（一）出臺自然資源資產審計操作指南。審計署應盡快研究出臺自然資源資產審計操作指南和相關評價體系標準，明確自然資源資產審計內容、所審指標以及采用的審計方法，進一步指導自然資源資產審計操作，規范自然資源資產審計評價，避免審計人員在自然資源資產審計實踐探索中“走彎路”。

（二）健全完善自然資源資產政策法規制度。國家有關部門應加強自然資源資產管理的調研，不斷完善相關立法和政策措施，逐步建立和完善自然資源資產相關管理制度，各區縣也要結合本地實際探索建立健全能源、水、土地節約集約使用制度。只有完善健全的自然資源資產管理制度，才能使自然資源資產審計有規可依，有據可參。

（三）完善自然資源資產登記管理和監測工作。區縣應進一步加強對自然資源資產登記管理和監測工作，制定完善相關登記管理和監測制度，逐步建立起覆蓋本地區范圍的能源、水、土地、森林等自然資源資產數據登記臺賬和數據庫，全面反映本地區自然資源資產存量現狀和每年的消耗量。只有區縣相關自然資源資產指標數據反映全面、完整、準確，審計人員才能對相關指標數據進行利用和分析，合理進行評價，提出節約利用自然資源資產的相關建議。

（四）加強自然資源資產審計的探索和研究。將自然資源資產納入領導干部離任審計是一項全新的舉措，如何量化評估自然資源資產，審計機關需要建立一整套科學可行的審計方法。在目前情況下，一方面積極探索和規范自然資源資產審計工作的開展，在實踐中要不斷創新，突破傳統方法的束縛，積極應用新方法，以取得好的效果。另一方面加大自然資源資產實踐經驗的總結和提煉，不斷將其上升為理論，以更好地指導我們實踐。

（五）強化自然資源資產審計知識的學習和培訓。自然資源資產審計是黨的十八屆三中全會提出來的，具有較強的專業性、政策性和廣泛性，所以要組織相關專家向審計人員全面講解社會學、環境經濟學、環境管理學等方面專業知識，普及綠色會計和綠色GDP核算方面的基礎知識，并將自然資源資產審計知識，列入審計干部教育培訓的內容，培養審計人員的環境監督意識，為以后較好地全面開展自然資源資產審計監督培養和儲備人才。

（作者系銅川市審計局局長）