政府投資審計引入中介機構(gòu)研究

羅晶

一、創(chuàng)新引用中介模式

在我國，政府投資建設(shè)項目審計引入中介機構(gòu)參與有兩種常見的模式：一是審計項目外包，政府審計機關(guān)只對中介機構(gòu)跟蹤審計的結(jié)果進行復(fù)核；二是聯(lián)合審計，即以政府審計機關(guān)為主導(dǎo)，中介機構(gòu)以其專業(yè)知識協(xié)助配合的模式進行政府投資建設(shè)項目審計。但就目前而言，因為缺乏實踐經(jīng)驗，一些政府審計機關(guān)不能有效地選擇、運用這兩種審計模式，不僅造成了審計資源的浪費，還使審計監(jiān)督職能不能充分發(fā)揮，進而影響審計質(zhì)量的控制。為減少決策失誤、降低審計風(fēng)險，政府審計機關(guān)應(yīng)從投資建設(shè)項目的金額、重要程度以及審計要求的時間期限等方面考慮，委托的范圍要有選擇性、委托的內(nèi)容要有必要性、委托的數(shù)量要有可控性。對于全國性的或國家重點建設(shè)、關(guān)系民生的項目，不論金額大小，審計項目負責(zé)人、審計實施部門負責(zé)人以及審計管理部門負責(zé)人都應(yīng)由審計機關(guān)派出人員擔(dān)任，再根據(jù)實際情況決定是否組織中介機構(gòu)和專業(yè)人員協(xié)助審計；對于行業(yè)性或區(qū)域性的項目，可以由信譽好、質(zhì)量高且具有相關(guān)審計經(jīng)驗和業(yè)績的中介機構(gòu)牽頭，其他中介機構(gòu)配合，審計機關(guān)主要負責(zé)實施監(jiān)督和考核；而對于其他項目，各級政府審計機關(guān)可參照本省市的經(jīng)濟發(fā)展、財政資金等情況，根據(jù)具體金額劃分項目大小和重要程度，開展政府投資建設(shè)項目審計工作。

二、建立中介機構(gòu)招標(biāo)準(zhǔn)入、退出機制

各級政府審計機關(guān)通過網(wǎng)上發(fā)布信息、公告等方式組織協(xié)調(diào)中介機構(gòu)參與公開招標(biāo)，并由審計機關(guān)、財政局以及建設(shè)局等相關(guān)部門組成的評審小組對中介機構(gòu)是否具有參審資格進行嚴(yán)格篩選。入圍的社會中介機構(gòu)必須具有良好的聲譽、足夠的人力和勝任能力，能夠有效保證審計質(zhì)量，且政府審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循“公開、公平、公正”的原則，將入圍中介機構(gòu)的信息至少公告5個工作日，若有單位、機關(guān)或群眾檢舉，則將其從入圍名單中剔除，而其他在公告期間內(nèi)未被檢舉的中介機構(gòu)，則實施準(zhǔn)入并由政府審計機關(guān)將其添加到全省、市統(tǒng)一建立的協(xié)審中介機構(gòu)備選庫中進行系統(tǒng)管理，根據(jù)項目所需的資質(zhì)等級要求隨機調(diào)用。同時，政府審計機關(guān)也應(yīng)建立中介機構(gòu)退出機制，與中介機構(gòu)簽訂含有效期限的服務(wù)協(xié)議，并按年度計劃對其實施動態(tài)考核考評，根據(jù)優(yōu)存劣汰制度按一定比例對中介機構(gòu)備選庫中排名靠后、不能勝任的中介機構(gòu)進行剔除，最后再次通過公開招標(biāo)重新選擇相應(yīng)數(shù)量的的中介服務(wù)機構(gòu)替補入庫。

三、遵循成本-效益原則，靈活選取中介機構(gòu)

由于不同規(guī)模、不同性質(zhì)的政府投資建設(shè)項目具有不同的審計期限，政府審計機關(guān)則應(yīng)根據(jù)審計項目的重要性和專業(yè)性特點、審計期限的長短以及現(xiàn)階段任務(wù)的緊迫性等因素靈活選取中介機構(gòu)。如審計部門可以在通過既有的審計庫內(nèi)抽簽決定項目協(xié)審單位的基礎(chǔ)上，逐步采取引入庫內(nèi)邀請招標(biāo)、競爭性談判、聯(lián)合評標(biāo)等多樣化的協(xié)審單位選擇方式，以滿足審計工作的特定要求。同時，政府審計機關(guān)也應(yīng)根據(jù)投資建設(shè)項目資金來源的不同，分別在與之相關(guān)的中介機構(gòu)備選庫中根據(jù)中介機構(gòu)報價和市場參考價抽取選用符合條件的中介機構(gòu)。各級政府審計機關(guān)要避免和減少因地方保護主義而排斥所屬地域外中介機構(gòu)的不良現(xiàn)象，對投資金額較大、涉及范圍廣但本地中介機構(gòu)缺乏相關(guān)專業(yè)或?qū)徲嫿?jīng)驗的高要求項目，應(yīng)該主動打破地域的局限性，聯(lián)合相鄰省市或全國范圍內(nèi)優(yōu)秀的中介機構(gòu)和專業(yè)人員實施審計，以使審計監(jiān)督的職能得到充分發(fā)揮。

四、建立責(zé)任追究制度，加大復(fù)核力度，規(guī)范中介機構(gòu)行為

為提高政府投資建設(shè)項目審計中，中介機構(gòu)實施審計監(jiān)督的水平，政府審計機關(guān)應(yīng)通過建立責(zé)任追究制度，加大復(fù)核力度嚴(yán)格規(guī)范中介機構(gòu)審計程序與審計行為，降低因?qū)徲嬂砟睢⒐ぷ鞣椒ǖ炔町悗淼膶徲嬶L(fēng)險。

審計機關(guān)須建立“誰審計，誰負責(zé)”的責(zé)任追究和問責(zé)制度，減少審計風(fēng)險和責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁。同時，應(yīng)對獨立外包項目以及與中介機構(gòu)合作審計項目的結(jié)果實行嚴(yán)格復(fù)核，一是審計機關(guān)獨立檢查，這種形式主要適合于投資金額較少，專業(yè)領(lǐng)域涉及不多的小項目，政府審計機關(guān)可憑借其現(xiàn)有的人員配置完成，主要對工程造價、設(shè)備、物資和材料采購情況等方面進行抽查；二是由審計項目負責(zé)人、審計實施部門負責(zé)人、審計管理部門負責(zé)人組成三級復(fù)核，這種形式主要適合于負責(zé)人直接參與過的政府投資建設(shè)項目審計項目，其對審計實施情況有一定了解，便于復(fù)核工作的開展；三是外聘獨立的中介機構(gòu)進行抽查復(fù)核，這種形式主要適合于審計要求高、涉及范圍廣的大項目，政府審計資源無法滿足審計復(fù)核的需求，通過聘請與被審計單位、參審中介機構(gòu)相獨立的第三方中介機構(gòu)，可對工程質(zhì)量情況、工程造價情況、投資績效情況、項目建設(shè)及資金管理情況等方面抽查。

五、改進對中介機構(gòu)的單一考核方式，科學(xué)有效地管理審計工作

政府投資建設(shè)項目涵蓋范圍廣、專業(yè)性強，在實施審計時，政府審計機關(guān)和中介機構(gòu)應(yīng)根據(jù)投資建設(shè)項目的特點科學(xué)地制定審計計劃，且審計計劃應(yīng)該具有可行性和較強的針對性，能夠使審計人員和協(xié)審人員有邏輯、有步驟地完成審計任務(wù)，實現(xiàn)審計目標(biāo)。審計機關(guān)應(yīng)提前派出參審人員進駐被審計單位，對發(fā)現(xiàn)的問題要及時向被審計單位反映并要求其規(guī)范解決，實現(xiàn)全過程動態(tài)審計。從事后監(jiān)督向事前參與、事中監(jiān)督、事后控制轉(zhuǎn)變，改善事后監(jiān)督只能挽回小部分損失的現(xiàn)狀。事前參與具體包括投資決策的可行性研究、項目資金來源以及合同簽訂等；事中監(jiān)督包括對設(shè)備和物資材料采購情況、項目基本建設(shè)程序的履行情況以及有關(guān)政策措施執(zhí)行和規(guī)劃的實施情況等實施監(jiān)督；事后控制則主要為竣工決算審計、工程質(zhì)量審計、投資績效審計等。政府審計機關(guān)有必要根據(jù)自己的實際情況建立并逐步完善一套包括審計計劃、審計實施、以及對中介機構(gòu)進行溝通、指導(dǎo)和監(jiān)督的科學(xué)管理方法，。

為降低中介機構(gòu)逐利性帶來的審計風(fēng)險，政府審計機關(guān)應(yīng)改進單一的考核方式，不僅僅局限于中介機構(gòu)核減被審計單位工程造價的金額或比率。如政府審計機關(guān)可實行“雙績效”考核制度，一方面對政府投資建設(shè)項目進行資金管理、經(jīng)濟效益、社會效益的考評；另一方面可將中介機構(gòu)對被審計單位建設(shè)項目的評價、在審計實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題、提出的解決方案以及對跟蹤審計質(zhì)量控制的建議等納入考核指標(biāo)，結(jié)合現(xiàn)有考核機制，引入中介機構(gòu)信用評估制度，對中介機構(gòu)參與政府投資建設(shè)項目審計的效果進行綜合績效評價。并將“雙績效”考核結(jié)果公開化、透明化，實現(xiàn)政府與社會力量的共同監(jiān)督。同時，政府審計機關(guān)要加強對中介機構(gòu)的約束力度，對于違法違規(guī)的中介機構(gòu)及專業(yè)人員實行“黑名單”制度，嚴(yán)重違反職業(yè)準(zhǔn)則和相關(guān)法律者終身禁入。

六、建立健全相關(guān)法律法規(guī)，明確審計機關(guān)與協(xié)審中介機構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)

為有效落實審計工作要求，推進具有中國特色審計事業(yè)的發(fā)展，各級政府審計機關(guān)應(yīng)加快政府投資建設(shè)項目引入中介機構(gòu)參與審計的相關(guān)制度建設(shè)，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，做到審計工作實施有法可依，有法可循。同時，要依照審計管理的需求進行細分，對審計實施過程中的不同情況適用不同的法律法規(guī)。

在引入中介機構(gòu)參與政府投資建設(shè)項目審計的前期探索階段，中介機構(gòu)直接與被審計單位簽訂合同，且相關(guān)審計費用也是由被審計單位支付，但這樣的做法會大大增加審計風(fēng)險，致使審計質(zhì)量無法得到保障。因此，相關(guān)政策規(guī)定中介機構(gòu)參與政府投資建設(shè)項目審計須由政府審計機關(guān)直接聘請并簽訂委托合同，且合同中應(yīng)包括委托審計的時間期限、質(zhì)量要求、違約責(zé)任及其他相關(guān)內(nèi)容，明確雙方的權(quán)利義務(wù)及審計責(zé)任，做到不缺位、不錯位、不越位，盡可能減少因溝通阻礙而導(dǎo)致一方對另一方的誤解及審計過程中涉及處理事項時相互推諉的現(xiàn)象。同時，中介機構(gòu)和專業(yè)人員在參加政府投資建設(shè)項目審計之前，應(yīng)與政府審計機關(guān)簽訂審計業(yè)務(wù)約定書，對其參審態(tài)度、勝任能力及職業(yè)道德等方面作出承諾；在審計過程中，應(yīng)嚴(yán)格遵守相關(guān)協(xié)議，恪守職業(yè)準(zhǔn)則，自覺回避與被審計單位、建筑單位等部門的直接或間接接觸，克服工作中的隨意性，謹(jǐn)慎、獨立、認真地完成分派的任務(wù)；在審計結(jié)束時，中介機構(gòu)和參審人員應(yīng)及時整理審計證據(jù)得出審計結(jié)論，并將審計工作底稿歸檔，規(guī)范退出。

七、加快政府投資建設(shè)項目審計信息化的建設(shè)

為實現(xiàn)“總體分析、系統(tǒng)研究、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、精確定位”的數(shù)字化審計方式，政府投資建設(shè)項目審計應(yīng)加快信息化建設(shè)，整合審計數(shù)據(jù)，推進聯(lián)網(wǎng)審計，實現(xiàn)國內(nèi)外審計資源的共享。構(gòu)架建立政府投資項目審計管理平臺，并按照”金審工程“軟件規(guī)范，設(shè)置一整套跟蹤審計資料模板，設(shè)定嚴(yán)格的人員權(quán)限和審批流程，跟蹤審計人員可以通過平臺對審計內(nèi)容、發(fā)現(xiàn)問題、意見和建議等現(xiàn)場跟蹤審計資料及時進行記錄，并實時通過外網(wǎng)上傳，快速實現(xiàn)與機關(guān)之間的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)和審批，以及與OA和AO之間的順暢交互。

（作者單位：南京審計學(xué)院）