以政務服務中心為平臺深化行政審批制度改革

田禾

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理。行政審批權是各級政府依法組織和管理公共事務的一項重要公權力，它的科學配置和正當行使，事關政府管理的有效性、廉潔性和合法性。因此，改革和完善行政審批制度，不僅是世界許多國家和地區行政改革的重要課題，也是中國不斷深化行政管理體制改革，著力轉變政府職能、創新管理方式、規范權力運行、提高行政效能的重要內容。實踐證明，行政審批制度改革已成為推動中國行政管理體制改革、轉變政府管理職能、構建服務型政府、從源頭預防腐敗的一個重要突破口。

成立政務服務中心、搭建政務大廳，是近年來各地行政審批制度改革的普遍做法，也是近年來各地深化行政審批制度改革過程中的成功嘗試。早在20世紀90年代中期，一些地方政府就嘗試引入政務服務中心（以下簡稱“政務中心”）模式，實行行政審批“一站式”辦理。此后，集中行政審批權、實行統一受理辦理行政審批事項的做法，得到了《行政許可法》的確認。近年來，不少地方在積極推進政府職能轉變、構建法治政府、服務型政府和廉潔政府的過程中，不斷探索政務中心的職能定位，創新行政審批管理模式，積累了寶貴經驗。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化政務公開加強政務服務的意見》（中辦發〔2011〕22號）指出，政務服務中心是實施政務公開、加強政務服務的重要平臺，凡與企業和人民群眾密切相關的行政管理事項，包括行政許可、非行政許可審批和公共服務事項均應納入服務中心辦理，充分發揮服務中心作用，統籌推進政務服務體系建設。為此，2015年1月7日召開的國務院常務會議進一步提出，推行“一口受理”，承擔行政審批職能的部門全面實行“一個窗口”對外統一受理，申請量大的要安排專門場所，對每一個審批事項都要編制服務指南，列明申請條件、基本流程、示范文本等，不讓地方、企業和群眾摸不清門、跑累了腿。

從政務服務中心的發展歷程看，其運行模式差異較大：有的地方納入政務中心的審批事項少，大部分審批事項仍需在政府各個部門辦理，政務中心基本上流于形式;有的政務中心只管受理申請和發放證照，不能辦理，功能上不夠完整;有的政務中心則實現了多數審批部門、審批事項進駐，且絕大部分進駐事項均能在大廳辦理，政務中心真正成為同級政府的行政審批管理與服務機構。

上述三種政務中心模式中，第一種模式僅在形式上建立了政務中心，基本上是行政審批制度改革的“形象工程”;第二種模式中的政府各部門的審批職能沒有調整歸并，政務中心只是行政審批材料的收發室和轉運站，政府各部門審批職能沒有調整歸并，基本上是行政審批制度改革的“半拉子工程”。第三種模式則找準了政務中心的功能定位，形成了以政務中心為依托的高效、廉潔、便民的行政審批管理機制。因此，目前全國各地基本都在沿著第三種模式推進政務服務中心的建設，實行行政審批權的集中管理，即將各行政機關內設部門的行政審批權限集中給一個處室、將各行政機關的行政審批權集中到政務服務中心，集中對外行使。

解決絕大多數審批事項的進駐問題，是辦好政務中心的前提。在這方面，不少地方都進行了積極探索。如2007年海南省政務中心建立之初，就確立了“一個中心對外、項目應進必進”的原則。2008年中心正式運行后，將省政府34個單位的776項（大項）行政審批事項，集中在省政務中心公開辦理。截至2011年9月，海南省43個具有省級行政審批權的部門中，有34個進駐了省政務中心，集中辦理的行政審批事項達1240項。審批項目應進必進，邁出了行政審批制度改革的重要一步，為強化政務中心的辦事功能，統籌推進行政審批制度改革，科學配置行政審批權，提高政務服務水平，奠定了堅實的基礎。2001年至2003年間，重慶全市40個區縣（自治縣）陸續成立了行政審批服務大廳，部分區縣以大廳為中心，初步建立了區（縣）、鄉鎮（街道）、村（社區）三級聯動的服務網絡，服務職能逐步向基層延伸。各級政府部門創新審批方式，推進“兩集中、兩到位”改革（即區縣政府部門審批職能向一個科室集中，審批科室向大廳集中;審批事項進駐大廳到位，部門對大廳窗口工作人員授權到位）。

強化辦事功能，提高公共服務水平，是行政審批制度改革和成立政務中心的目標。為此，海南省政務中心創建了對外“四個一”（一個窗口受理、一站式審批、一條龍服務、一個窗口收費）和對內“五到位”（授權到位、機構到位、人員到位、職能到位、監督到位）的行政審批辦理模式，推行“一站式服務”，有效落實了政務中心的功能。再如，重慶市部分區縣在大廳窗口采用了“首席代表制”，由各部門任命首席代表負責承諾事項的辦理和上報辦理事項的牽頭協調，充分授予其行使本單位辦理事項的審批權限。

政務中心的職責定位，事關行政審批制度改革的具體成效。如果政務中心只是為各部門提供辦公的場所、設施和條件，而不從根本上明確職責定位、改變行政審批流程、提升政務服務水平，那它將變為行政審批業務的“集貿市場”。目前，比較成功的做法，如海南、寧波等地，政務中心的核心職能是負責對政府各部門進駐、委托事項辦理的組織協調、監督管理和指導服務，對進駐窗口工作人員進行管理培訓和日常考核，依法為公眾提供高效便民服務。

這樣看來，推行政務服務中心的工作機制有幾大優點。首先，有助于有效監督行政審批權。從實行審批權集中的地方實踐看，改革前，各項審批權力過分集中于各單位一把手或分管領導手中，他們大權在握，辦事拖拉或個別人直接對審批工作進行干預，形成領導自己審批、自己監督的局面，容易滋生腐敗和權力濫用。而強化政務服務中心，有助于解決審批權監管虛置的問題。在原有體制下，審批權的行使由各委廳局掌握，外部監督無法深入審批過程內部，因此，各部門之間產生相互推諉扯皮的現象難以避免。集中到政務服務中心后，大多數審批權從各單位一把手或分管領導手中移交給了審批辦主任（首席代表），把審批權推向窗口統一行使，接受多層監督;實行“誰審批，誰負責”，各單位一把手或分管領導對被授權的審批辦主任實行監督。在不改變行政審批權既有歸屬的前提下，通過集中審批權，依法科學配置權力，統一管理監督等措施，有序推動了行政審批制度改革，提高了行政審批水平，加強了行政審批廉政建設。

其次，有助于提升政務服務水平。實踐中，有的地方行政審批項目雖大幅削減，但人們卻并沒有感受到行政審批更加方便、透明，辦事成本沒有明顯降低，其原因是行政審批工作規范化程度低。一個項目有時需跑多個地方、多個機關，甚至在一個機關內部還要跑多個處室，歷時數月，蓋無數個公章辦理一個項目的事例屢見不鮮。由于缺乏一次性告知制度，許多當事人辦理審批事務時不得不“跑斷腿、舍盡臉、花金錢、耗時間”。為了解決這一問題，寧波早在2010年5月就出臺了《關于深化行政審批制度改革，推進行政審批服務標準化建設的實施意見》，啟動了行政審批服務標準化建設工作，力求充分發揮行政服務中心綜合平臺的集聚優勢，大力推進行政審批服務標準化和聯合審批運作機制建設，化解行政審批領域政府內部條塊隔閡，政策法規脫節，審批標準不夠細化、條件互為前置等問題。

總之，簡政放權、改革行政審批制度，不僅僅要清理和削減行政審批事項，把那些政府不該管、管不了的事項交還給市場和社會，更要讓公眾和企業感受到行政審批的快捷、高效。因此，就必須借助政務服務中心，讓行政審批權運行更加規范，推進政務服務水平提升。

（作者為中國社會科學院法學研究所研究員）endprint