中國版ECA呼之欲出

本刊記者 徐 華

世界排放控制區（ECA) 現有的排放控制區 未來可能新增的排放控制區

國際上通過設置排放控制區（ECA）來實現區域內有害氣體減排已經不是新鮮之事，無論是IMO系的波羅地海、北海、北美、加勒比海排放控制區，還是單邊系的歐盟和美國加州排放控制區，都通過強制減排措施實現了本區域的減排控制。然而，關于中國推出自己的ECA已經呼吁了多年，但一直遲遲沒有推出，原因何在？此次交通運輸部印發的《船舶與港口污染防治方案》（以下簡稱《方案》）中決定2015年內推出的中國減排控制區，將如何規劃中國版ECA？

中國ECA百呼難應

當前，國際上通過兩種形式強制設立排放控制區。一種是通過國際海事組織IMO審核批準設立排放控制區（ECA），另一種是由地區組織、國家或者地方政府制定并強制實施區域船舶排放控制政策，即所謂的單邊立法。多年來，我國推出自己的ECA已經呼吁了多年，但一直遲遲沒有推出，原因何在？

交通運輸部水運科學院副總工程師彭傳圣介紹說，首先，我國加入了國際海洋法公約，按照公約規定不能對領海采取單邊立法行為。所以，單方面立法來實現減排控制的做法行不通。那么，通過IMO 批準領海設立ECA 是否可行？事實上，也是阻力重重。根據船舶防污染公約附則六的要求，設立ECA 需要由一個或多個締約國提出建議，經由國際海事組織評估通過。國際海事組織需要在兼顧航運、國際貿易的發展與減少船舶大氣污染物排放的平衡，并認可陸上已經采取了有效的大氣污染排放控制措施、采取船舶大氣污染物排放控制經濟有效的情況下，才可能評估通過設立ECA 的建議。因此，設立船舶ECA 不是區域所在國家能夠完全主導的，國際海事組織評估通過的周期也較長，如北美設立ECA 是 從2009 年3 月提出建議，2012 年8 月1 日正式啟用，歷時38個月。

因此，現階段中國比較現實的做法是實施內水區域排放控制，所謂內水，包括潮位變化最遠和最近的距離之間的水域，以及島嶼和碼頭區域。比如歐盟對于靠泊超過兩小時船舶使用燃油的含硫量有更嚴格的要求，而美國加州也出臺了對于靠泊其港口的船舶開始強制使用岸電并在幾年后進一步提高使用要求的規定，這是主權國家或地方政府對于靠泊其碼頭和在其內水航行船舶可以采用的措施。這樣，一方面不必長時間等待向國際海事組織申請的過程，另一方面可以避開一些管轄權爭議的海域。考慮到我國區域發展水平和區域內居民的耐受性，選擇一些地區水域推動排放控制是比較現實可行的。

這種自主選擇的區域排放控制的方式，可以個性化設定對于某一類型的碼頭、某些噸位的船舶實行某種控制，這可以控制政策實施的難度，地理范圍可以劃定，碼頭范圍可以選擇，船舶類型也可以選擇。對于內水，可以采取一些強制的措施，而不必像領海那樣，須滿足國際法的要求，特別對于一些經濟較發達的地區或城市，居民收入水平高，對生活質量和環境的要求也高，這些區域有條件采取一些區域性的措施來控制排放。目前，我國最有條件設立區域排放控制的三個區域依次為珠三角、長三角和渤海灣水域。

猛藥方能去沉疴

與局部性強制措施不同的是，一些航運發達的地區或港口，為減少船舶排放，改善環境質量，采取了激勵船舶在港區減排的措施，如美國長灘港、新加坡和我國香港特區等。然而，效果并不十分明顯。

2011年共有18家遠洋船公司簽署了香港的《乘風約章》，承諾2年內遠洋船舶在香港靠港時盡可能換用低硫油（硫含量不高于0.5%的燃料油）。次年，香港特區政府建議對在香港靠泊時換用硫含量不高于0.5%低硫油的遠洋船舶，減免一半的港口設施及燈標費，但是船公司仍需承擔50%至80%的清潔燃油轉換成本，參與燃油轉換計劃的公司與不參與計劃的同業競爭者將承擔不同的運營成本，因此，原來參與《乘風約章》的船公司發起《乘風約章2013》，只同意將泊岸換油計劃延長一年至2013年12月31日，希望借此推動香港特區政府實施統一的港口船舶硫排放控制規則。2015年4月15日，香港特區立法會通過了《空氣污染管制（遠洋船只）（停泊期間所用燃料）規例》，要求從2015年7月1日起，所有遠洋船舶在香港停泊時必須使用符合規格的燃料，這些燃料包括含硫量不超過0.5%的低硫船用燃料、液化天然氣，以及環境保護署署長認可的其他燃料。香港從激勵政策轉為強制政策，說明在環保的問題上，采用強制手段更為有效。

彭傳圣認為，一般來說，使用鼓勵政策可能難以達到目標，反而區域性的強制措施比較有效果。這些旨在提高當地空氣質量的控制措施，對于航運界來說是會提高航運成本的，對于航運本身來說是一種限制措施而不是促進措施，如果推行非強制措施，則船公司必然經濟效益掛帥，能不使用就盡量不使用，即使使用激勵性措施，效果也不一定好，比如深圳在去年9月出臺了一項激勵性政策，鼓勵低硫油的使用，如目前常用的燃油含硫量是2.5%，如果使用含硫量0.5%的燃油，中間的差價可以由政府來補償，使用更高質量的低硫油甚至可以得到百分之百的補償。但即使這樣，響應者并不多。那么，何以在強制性ECA內可執行低排放的要求，卻無法在自己的土地上執行？有船東反映，在國內區域實施要考慮國內對于低硫油的供應是否方便，如果加這種油成本過高，則船東很難實施。另外，使用低硫油船舶需要增加貯存這種油的油艙，大多船舶需要改造，如果船上沒有設置足夠的這類油艙，改造也是需要花時間和成本的。此外激勵政策需要船上和加油港記錄這種操作以核實低硫油的使用情況，這也會增加船上的一些管理和操作工作量。同樣的尷尬也出現在岸電的推廣中，深圳還有一項措施是激勵使用岸電和建設岸電，建設岸電市政府和區政府補貼60%，中央政府補貼20%，總體上將補助80%，目標也提出了哪些碼頭要在什么時間完成岸電的建設目標，但是這不是一件簡單的事情，畢竟另外的20%要由港口企業來出，而且要一次性投資將岸電設備安裝之后才可以拿到政府補貼，在當前經濟不景氣的情況下，對企業來說是一種負擔。因此激勵政策很難實現預定效果。國際上比較成功的措施都是通過強制手段實施的，除了國際海事組織推出的排放控制區，歐盟強制使用低硫油和美國加州強制使用岸電的措施等都是地方性的強制法規，包括香港通過地方立法，要求7月1日以后要使用含硫量在0.5%以下的低硫油，這也是強制性的措施。

今年8月29日發布的《大氣污染防治法》的修訂內容中授權交通部出臺排放控制區的政策，通過法律授權推行強制措施。因此中國實施減排一方面要通過出臺強制性政策，另一方面設定ECA也是一項較長期的目標，短期排放控制目標可以采用實施區域強制排放控制政策來實現。交通運輸部、環保部都可能出臺國家層面的排放控制法規，地方政府也在準備出臺相關法規，政府面臨的減排壓力是比較大的。

如果激勵措施是補藥的話，那么，強制就是一劑猛藥，猛藥方能去沉疴。

影響與措施

目前，能夠減少船舶排放的普遍方法有三種，使用低硫油、液化天然氣(LNG)動力和岸電。從效果來看，首選是岸電，因為目前的很多措施是對船舶靠泊碼頭做出的規定，船舶作為水上運輸工具，必須攜帶燃油等燃料作為自身的能源，而船舶一旦靠泊碼頭，就從一個移動目標變成一個固定目標，可以不必使用自身的能源來進行各種作業，而完全使用岸電則不會產生什么大氣污染物，使用低硫油只是控制了硫氧化物，卻不能控制氮氧化物的排放，很多城市空氣質量不達標是因為氮氧化物超標造成的，但使用岸電則兩者的排放都可避免了。

從使用的快捷程度來說，首先是低硫油，其次是LNG動力。那么，這幾種方法的使用，會給航運企業帶來哪些影響？

從目前集裝箱船舶對于ECA的應對來看，是把使用低硫油增加的成本轉嫁到貨主身上了，這項費用叫低硫油附加費，如果需要進入ECA，船舶就會向貨主收取這項費用，而如果航程兩頭的港口都位于ECA之內，這項費用將是非常可觀的。但對于干散貨船東來說，轉化為附加費是比較困難的，在當前的運費條件下，進入ECA對干散貨船東的影響就比較大，如果干散貨也能夠轉嫁到貨主身上，外在體現就是港口腹地的產品在價格上漲，必然會降低當地產品的競爭力，所以要采用一些適當的補貼措施來推動政策的實施。

另外使用低硫油有利于減少硫氧化物的排放，如果要限制氮氧化物的排放，必須提升船用柴油機的水平或在船用柴油機上加裝后處理裝置，為了能夠使船公司更好地適應這一轉化，需要政府考慮如何設置一些激勵和補助措施，比如對于加裝岸電設備的船舶可通過引導資金給以補助，包括中資的方便旗船舶，對于排放控制也有一些激勵措施。

對于使用LNG燃料則主要考慮補助新船，不鼓勵現有船改造。挪威船級社的研究表明，現有船的常規主機改造成為可以使用LNG燃料的方案，會導致LNG的泄漏量比較大，而我們知道LNG中的甲烷的溫室效應是等質量二氧化碳的21倍，雖然使用LNG燃料可以降低二氧化碳的排放，但LNG的泄漏造成的溫室效應更加可怕，因此，不應鼓勵將現有船柴油發動機直接改造為LNG動力發動機。

排放控制區的設定，不但會對航運企業帶來一定的影響，同時，對于港口也會帶來一定的影響。我國港口同質化競爭激烈，排放控制必然會增加掛靠此區域內船舶的運營成本或者降低腹地產品競爭力，必將使這些港口一定程度上失去競爭優勢。比如，香港強制實行硫排放控制，那么，能夠轉而掛靠深圳等相近港口的船舶就可能會增多。

因此，要考慮到區域內采取協同措施來推進減排措施，在《方案》正式公布之前各地港口城市也在紛紛提出有利于本地區的意見，地區博弈也很激烈。現在的《方案》內容只對靠泊船舶做出要求，比如使用低硫油的要求，而對于航行途中沒有明確，主要是因為要考慮到如何來管理的問題。然而，無論怎樣，船舶減排還處于不斷完善不斷發展的過程中，需要各方的共同努力。