中央“一號文件”的土改戲份

2月第一天，中央“一號文件”下發，依然聚焦“三農”?！叭绻f2014年農業工作的重點是中央政府完善頂層設計，花大力氣連續出臺了一系列改革文件的話，那么2015年中國農業工作的第一要務就是將這些文件落到實處?！?/p>

“一號文件”中，土改戲份依然是焦點中的焦點。從土改的法制建設精神，到“三塊地”（即農村土地征收、集體經營性建設用地、農村宅基地）的改革方向，甚至是資本市場土改概念股的異?；顒?，都是市場關注熱點。

土改新精神：

“重大改革必須于法有據”

習近平總書記多次強調，要在法治軌道上推進改革，重大改革必須于法有據。農村改革直接涉及中國超過半數的人口和土地，不可謂不重大，法治怎能缺席？

在原國務院研究發展中心農村經濟研究部部長徐小青看來，與去年“一號文件”相比，今年很明顯的變化是加入了法制建設的部分，這也是黨的十八屆四中全會“依法治國”的要求在農村領域的體現，“從農村的土地制度、農民權益保障、市場運行制度等方面改革來看，農村改革確實需要法律保障，以從根本上保障農民權益”。

“全面深化農村改革，要穩步推進農村土地制度改革試點。推進農村土地制度改革，必須守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這‘三條底線。”目前，中央關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點的指導意見已經出臺。這“三塊地”的改革，涉及重要法律的調整，涉及重大利益的調整，涉及農村重要制度的完善，牽一發而動全身。

據了解，中央將在國家新型城鎮化綜合試點地區以及58個全國農村改革試驗區部署試點?！笆紫缺仨毭鞔_的是這些改革都是試點，要在全國范圍之內選擇一些有條件、有基礎的縣級行政單位來承擔改革試點的任務?！表n俊表示，“2017年年底之前主要是推進搞好‘三塊地改革的試點，試點任務到2017年完成?！?/p>

法律的“立改廢”對土地制度改革的順利推進是一個非常必要的條件。

“以往很多改革都是在現有法律基礎上改，但大的改革很可能就要突破現有的法律法規，這是以往改革的最大難點，好多地方因此改革不下去?！敝袊嗣翊髮W公共管理學院副院長嚴金明認為，判斷改革成敗的標準不一定是已有的法律，而應該看是否符合法理的本質和法律的精神。改革就要破除阻礙生產力發展的生產關系以及上層建筑的法律制度，應該鼓勵大膽探索，允許探索中采取的解決新問題、新情況的措施辦法，以有利于生產力的發展和有利于農民增加收入為標準，少評論、少指責、少追究，并給機會允許改進完善。因此可以這么說，這次農村土地改革的力度更大，環境更寬松。”

集體經營用地：

盡可能地走市場化道路

如何界定“農村集體經營性建設用地”，是關乎可入市土地范圍的關鍵問題。

對此，體制內外曾有“按入市后用途”、“按現狀已作經營性使用”、“允許整理閑置宅基地調整為經營性用地”、“原鄉鎮企業用地”等不同意見。最終，可入市的土地，仍然定為“符合規劃和用途管制的”集體經營性建設用地（主要為原鄉鎮企業用地），比重不超過農村建設用地總量的10%。

十八屆三中全會首提“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”但從實際推進情況看，由于事關重大，這一改革堅持審慎、穩妥原則。

2015年中央“一號文件”針對集體經營性建設用地入市，文件由去年的“允許”變為“賦予”，可以理解為政策上的賦權?？梢哉f，改革更前進了一步。

在中國社科院研究員王小映看來，農村集體經營性用地若要入市，肯定要和城鎮國有經營性建設用地市場并軌。首先體現在，同樣可以通過出讓、租賃、入股三種方式進入市場;農村集體經營性建設用地出讓后，還可以和國有出讓土地一樣進行轉讓?！斑@意味著，將來經營性建設用地不管是國有還是集體所有，將實行統一的使用管理制度，建立統一的一級市場和二級市場”。

“現在已經到了必須推進農村集體產權制度改革以解決城鄉綜合發展問題的關口。一方面，城鎮化所需的建設用地規模受到抑制，既受當前土地儲備規模存量所限，又無法突破18億畝耕地紅線的硬性約束;另一方面，城鎮化背景下的‘三農問題特殊而復雜，農村大量中青年勞動力常年外出務工，多地農村出現了‘空心化的趨勢，實現農民增收、農業發展和農村繁榮，首先需要建設好與管理好新時代下的新農村?！?/p>

中國社科院農村發展研究所研究員李國祥認為，實際上高層的改革意圖還是要盡可能地走市場化的道路，征地方面要盡可能地減少政府的參與，通過市場化手段解決征地環節利益分配不均;而普遍存在的土地價值難以公平分給農民，將在市場化過程中提升農民收入。

宅基地：

強調農民自愿流轉

在宅基地方面，文件首提“改革農民住宅用地取得方式，探索農民住房保障的新機制”。

國務院發展研究中心農村部研究室主任張云華認為，“福利分配，免費使用”是農民住宅用地取得與使用制度，國家在很大程度上保護了廣大農民的居住權利，與此同時，這種制度也造成許多農村中存在“一戶多宅”和空心村現象，大量宅基地被閑置浪費。

“近年來，數億農村人口進入城鎮定居，未來若干年還將有上億農村人口遷入城鎮居住，越來越多的農宅將空置。在此背景下，農民住宅用地取得方式有必要進行改革。”

張云華認為，“一方面應重點鼓勵農民利用農村中原有的空閑農宅，對農民利用閑置農宅給予獎勵或補貼，以經濟激勵來變廢為寶，節約土地。另一方面，應該試點宅基地有償取得與有償使用制度?！?/p>

中國農業大學土地資源管理系主任朱道林認為，“進城落戶農民的宅基地在本集體經濟組織內部流轉，主要是考慮保證農村住房重點在于保障安居問題，目的是防止農村土地改革引起過度資本化，導致宅基地基本居住功能受到沖擊。”

然而有觀點認為，宅基地在集體內部流轉對于農民財產價值實現不多。

朱道林則認為，“農村宅基地畢竟是居住功能，沒有必要過分追求土地資本的價值。土地資本價值過高，對經濟發展和區域發展都是不利的?！?/p>

土地改革試點意見也強調農民自愿流轉，如果農民認為市場價值不合適，可以不流轉。依照農民自愿原則，確保改革不傷害農民利益。

（《國際金融報》2015.2.16 吳婧/文）