臨江市農村土地確權的調查與建議

新一輪農村改革從哪里啟動？最重要的環節是對農民承包經營的土地確權登記頒證。沒有明確的產權就談不上市場經濟，不解決農民對土地的占有、使用權問題，就無法保障增加農民財產性收入。建立“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的農村產權制度是推動農村發展的強大動力，是進一步完善市場經濟的客觀要求。本文就吉林省臨江市在農村土地確權登記過程中遇到的種種問題及解決途徑簡單談一點看法。

一、農村土地確權登記工作的重大意義

農村土地承包經營權確權登記頒證，是農村土地所有權向使用權轉變的基礎性工作。農民作為土地占有使用者的地位任何人不能代替。確立農民對土地的使用權，有利于強化承包農戶的市場主體地位，為鞏固農村基本經營制度提供強有力的制度保障；有利于強化農民土地承包權的物權保障，為保護農民合法權益提供法律依據；有利于維護農民在土地流轉、抵押、擔保等方面的合法權利，加快土地流轉和農業現代化進程。土地是農業生產最基本的要素，是農民的“命根子”，一經確權頒證，農民就是土地承包經營權的物權權利人，承包戶對土地就具有除不準買賣和變更用途之外的各種權利。如果農民承包的土地面積及權利模糊不清，土地就無法流轉，權益就無法保障。推進土地制度改革的基本出發點是增加農民財產性收入，不是為了解決城市建設用地指標，不是讓城市居民到農村購買宅基地蓋房子，也不是鼓勵工商資本到農村去圈地進行非農產業開發。我們應準確理解和把握農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意義。

二、試點單位基本情況

2014年，臨江市選定在葦沙河鎮開展農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作。葦沙河鎮總幅員面積268平方公里，轄2個街道， 5個行政村， 27個社，總人口6642人，農業人口3802人，農戶905戶。家庭承包經營耕地面積6283畝，國土二調面積16371.30畝，良種補貼面積12617畝。

三、主要做法

（一）成立機構。為加強對此項工作的領導，市、鎮、村三級分別成立了農村土地承包經營權確權登記試點工作領導小組，市政府撥付專項資金22萬元，用于確權日常工作。即入戶調查、印發土地承包合同書和土地經營權證書，及參加和組織各級培訓等。

（二）宣傳發動。在試點單位葦沙河鎮召開了動員大會、村干部和村民代表座談會，并用以會代訓的形式對各行政村工作人員進行了培訓。利用電視、廣播等方式對確權登記的內容、目的、意義及村委會和農戶在確權工作中應承擔的工作和義務進行了宣傳。

（三）調查摸底。各村成立了調查摸底工作組，對家庭人口信息和地塊信息逐戶進行調查摸底，入戶進行現場指導，填寫《家庭人口信息表》和《地塊信息表》。

（四）開展實測。在完成調查摸底的基礎上，共聘請3家測繪公司共同參與葦沙河鎮土地確權實測工作。

四、存在問題及解決方法

（一）宏觀問題。

1.思想認識滯后，對農村土地承包經營權確權登記頒證工作的重要性和必要性缺乏共識，故推動此項工作的積極性不高，行動緩慢。部分同志由于對農村土地制度改革的全過程了解不多，因此，對確權登記頒證工作的重要性認識浮淺，以為土地確權頒證主要是解決農民承包地塊四至不清、面積不準問題，這些問題多數地方在第二輪土地承包中已經解決，不是確權登記頒證工作的重點。還有的同志擔心農民承包土地確權登記頒證矛盾多，難度大，唯恐影響農村穩定。由于承包土地從利益上有國家各種補貼驅動，加之中央對土地承包經營權又賦予更多的財產權利，農民更看重對土地的占有，很多歷史遺留問題和矛盾必然會在確權過程中凸現，會引發新的矛盾。還有一種是消極等待思想，基層干部多年來形成了按部就班的工作習慣，常逐級等待上一級開會部署，加之中央“一號文件”管不住地方的“二號文件”，當地主要領導抓得緊，行動就快，主要領導不出面，任何工作都難以推動，“先行先試，敢行敢試”，只是停留在口頭上和會議號召中。

2.部門之間配合不夠。農村土地確權頒證由兩個部門分管，國土資源部門負責的“三權”確權登記頒證進展較快，“集體土地所有權”確權任務已在2012年底全部結束。而農業部門負責的農民土地承包經營權確權登記頒證工作，2014年才搞試點，安排五年內完成。兩個部門工作進展一快一慢，同步性協調性差。往往農民承包土地的實際測量面積與原承包登記的面積在數量上差距很大，國土資源部門承擔的集體土地所有權確權登記和農業部門承擔的農民承包經營土地確權登記頒證工作在同一個村互相交叉重復，在土地面積測量數據上也會出現差異。

3.農民承包的土地歷史遺留問題多，情況復雜。三十多年來，農村土地承包經營權是在不斷改革中逐步完善的。從1980年允許有多種形式生產責任制，“宜統則統，宜分則分”；到1982年中央首次肯定“包產到戶，包干到戶”和“大包干”的社會主義性質后，要求把農民承包的土地“用合同形式確定下來當年或幾年不變”；1984年中央一號文件又規定“土地承包期一般應在十五年以上”；時隔14年之后，中共中央國務院下達《關于1998年農業和農村工作的意見》，要求全國農村土地承包在“第一輪承包到期的地方，都要無條件地延長30年不變”；2003年黨的十六屆三中全會《決定》提出“要長期不變，并不斷完善”；直到2008年黨的十七屆三中全會《決定》明確規定“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，同時提出要“搞好農村土地確權、登記、頒證工作”。由于農村土地承包政策的多次調整，各地在貫徹落實中央政策的過程中，對政策的理解程度和工作力度不同，因此形成諸多歷史遺留問題。近些年由于大力推進城鎮化、新農村建設以及經濟轉型，引進項目力度不斷加大，使農村土地問題又出現許多新情況、新問題，原本復雜的問題更加復雜。

（二）具體問題及解決方法。

1.林農矛盾問題。主要表現為林地清收和確權工作存在沖突。通過征求農戶意見，先進行林地清收，剩余土地進行確權。另外，葦沙河村集體與葦沙河國有林場存在土地權屬糾紛。村有4戶農民耕種的20畝村集體耕地，林場認為權屬應是林場的，至今沒有解決。此問題需協調市政府與林業部門溝通解決。

2.土地流轉不規范問題。特別是許多農戶私底下進行土地轉讓和互換，沒有履行法定程序。由于流轉手續不健全，埋下了糾紛隱患。臨江市土地流轉只有45%的流轉合同是經鄉村集體經濟組織備案的，13%是口頭流轉合同，42%的流轉合同是流轉雙方私下簽訂的。針對這些情況，根據相關法規，我們區分不同情況進行確權登記頒證：農戶以互換的方式流轉承包地的。流轉雙方有書面流轉協議（合同）的，按照協議據實確權登記頒證；沒有書面協議的，由雙方達成協議、向村集體備案并簽訂流轉合同后，再依據合同確權登記頒證；互換有爭議的，待爭議解決后再確權登記頒證；農戶以轉讓方式流轉承包地的，未經原承包方書面申請和發包方書面認可的，仍按原承包農戶確權登記頒證。經原承包方書面申請和發包方書面認可的，按照流轉協議（合同）據實測量土地并確權登記頒證；以轉包、出租、入股等方式流轉承包地的，按原承包農戶確權登記頒證。

3.冊外地不確權得不到法律保護問題。臨江市一輪土地承包時，村集體分給農戶自留地、菜園地、飼料地等土地，農戶一直耕種至今。這些土地在二輪合同中沒有記載，在承包經營權證中沒有進行登記，但也是村集體一輪承包時按戶、人平均分配給農戶的，雖然村集體與農戶沒有簽訂家庭承包合同，但性質等同于家庭承包地，應按照家庭承包地對待。如果確權不確給農戶，就會侵犯農民的利益。對這部分土地，我們充分發揚民主，通過召開村民代表會議，民主決策，決定與家庭承包地一同確權。并將解決辦法在鄉村土地確權方案中予以明確，這次全部以實測面積進行確權并予以登記。

4.小片荒地的處理。臨江市原開墾出的小片荒地已形成“誰開墾誰所有”不成文的規定，處理起來比較棘手。特別今年實行林地清收，給土地確權增加了新問題和難度。為了保護農民利益，同時響應省委、省政府林地清收政策，我們也實行民主決策，同時積極向廣大農戶宣傳省林地清收相關優惠政策，讓農民發揚“舍小家、顧大家”的精神，積極支持林地清收工作。按照《吉林省林業廳關于推進林地清收還林工作的意見》和相關法律規定，通過召開全體村民會議討論通過，凡是小片荒地全部清收造林，一律不予確權。這一決定寫入各村確權方案中。

5.機動地的處理。按照《土地承包法》中的相關規定，經村民會議或村民代表大會討論通過后，按村民意愿處理。

6.關于糧食直補政策問題。這次確權實測土地面積多與少，對農戶原來享受的糧食直補面積不作任何變更。

五、建議

針對臨江市各鄉鎮（街）已經或即將開展土地承包經營權確權工作中暴露出的問題，我們認為，為確保5年內完成集體土地承包經營權確權，為避免矛盾的遺留和積累，應從完善工作機制入手，解決確權中可能產生的矛盾糾紛。

（一）切實加強組織領導，完善工作機構。農村土地制度改革是一個系統工程，牽一發而動全身，需要政府有關職能部門積極配合和及時有效服務。建議市政府進一步完善 “農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導組”，由政府主要領導牽頭，分管農村工作的領導具體負責，市政府辦公室、市農牧局、發改委、市國土資源局、財政局等有關部門為主要成員，承擔制定全市確權登記頒證的工作方案，及時研究解決改革中的重大問題，統籌協調，整體推進，督導落實，確保此項工作順利開展。

（二）盡快安排部署，力爭三年內完成土地承包經營權確權登記頒證任務。按農業部2013年12月25日在全國農業工作會議上做出的新安排，要求2014年完成試點，五年內全部完成，這項工作將延續到2018年才能結束，與2008年十七屆三中全會作出確權登記頒證的決定時間相隔了十年，勢必大大延緩農村改革的進程。時間拖得過長，也不利于集中解決問題。建議按照今年中央一號文件“切實加強領導，抓緊抓實”的要求，盡快出臺《農村土地承包經營權確權登記頒證工作的實施方案》和《操作規程》。明確確權登記頒證工作的目標任務、工作內容、方法步驟、政策措施和時間要求，給出明確的路線圖、時間表和責任書，力爭三年內完成確權任務。

（三）落實工作經費，為啟動確權登記頒證工作提供資金保障。農村土地承包經營權確權登記頒證是一項涉及面廣、工作量大、政策性強的工作任務，來不得半點虛假。耕地要一塊一塊測量核實，這需要大批工作人員；要印制大量統一格式的農民土地承包權確權證書；確定土地空間位置需要采用遙感技術；需要印制大量的登記測繪表格；還要建立土地承包管理信息系統以及土地檔案等，需要大量的費用保障。按照中央2014年1號文件關于“確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政給予補貼”的規定，中央、省、市、縣財政如何分擔經費應盡快明確，對財政困難縣應采取“轉移支付”辦法予以解決。

（四）正確理解“確權確股不確地”的提法。2014年中央一號文件首次出現“可以確權確地，也可以確權確股不確地”的提法。確權確股不確地是指只確定在集體耕地中有多少畝地是確定給某農戶的，但具體是哪幾塊地并不確定，集體土地可以集中開發使用，土地開發收益按股分紅。筆者認為這種辦法適合經濟較發達地區，像江蘇省華西村等一大批現代化的都市新村，他們的村辦企業發達，集體經濟實力雄厚，土地面積較少，農村土地實行農業企業集中耕種，村民每年進行股金分紅。類似華西這樣的村可以采取“確權確股不確地”的方式，而在經濟欠發達地區和貧困山區不宜推行這種辦法。“確權不確地”的方式易導致產權模糊，不利于穩定耕作，也不利于承包地的抵押、擔保、轉讓、繼承等，還是堅持“確權確地”的方法為好。

（五）要落實普法宣傳動員工作，加強民主監督，防微杜漸。要加快加強對法律法規、政策中關于農村土地承包經營權及其登記試點的正確宣傳；試點登記工作的全過程要盡量透明公開，動員各方力量加強民主監督；要依法、及時、嚴格查處借機違法調整原承包關系或重新組織發包農村土地，貪污腐敗、違法亂紀，以及侵害發包人、其他權利人權利的行為。

責任編輯：洪峰