后三十年改革看中層

中國未來的局面在某種意義上要看省級地方大員的表現，從以基層治理為中心，到以中層治理為中心，是中國改革事業的一個標志性的發展。

在對國家治理的關注中，長期以來，輿論的目光主要集中在中央和基層，“基層創新+中央重視”成為國家治理創新的經典模式。在這個過程中，中層治理似乎成了一個很模糊的存在。

近些年來，以省為中心的中層治理的作用變得清晰、重要起來。這一方面是因為中國經濟發展規模以及所引起的社會矛盾達到了一個新的高度。“縣-鄉-村”層級的治理創新不足以推動規模化的發展和解決大面積的矛盾，但中央層級的治理創新風險又太大。這個時候，中層治理創新就顯得尤為重要。中國未來的局面在某種意義上要看省級地方大員的表現，從以基層治理為中心，到以中層治理為中心，是中國改革事業的一個標志性的發展。

省委書記的自主性

中國省委書記的自主性受到一些限制，省委書記在大政方針上必須與執政黨中央保持高度一致。在這個前提下，省委書記還是有不同程度的自主權。這種自主權表現在兩個方面：一是在貫徹中央方針政策的過程中，各省根據自己的特點，可以靈活地制定地方性政策和措施;二是在中央支持或默許下，自主地進行政策創新，為中央政策的變化做探索性工作。

將第一種自主性用得比較充分的是沿海省份，譬如說浙江省在活用中央政策方面就比較典型。它根據自身的特點將中央政策的靈活性發揮得淋漓盡致。一個典型的例子就是市管縣改革在浙江省卻改出省管縣的經驗。

1982年，中央發出《改革地區體制，實行市管縣體制的通知》，該文件肯定了江蘇省市管縣的經驗，并在全國擴大試點。大多數省份都實行了這個體制，唯獨浙江省沒有跟風。當時的省領導考慮到浙江省的特點：一是該省30多個較發達縣（市）的財政收入占到全省財政收入的70%，它們沒有被市管的積極性;二是浙江省比較小，省直接管理縣不會像其他省份那樣因為管理幅度過大而產生過高的行政成本。

1993年，浙江省和縣直機關都發不出工資，當時的財政廳廳長想出了刺激財政收入的新辦法，從各縣的財政收入中拿出一定的比例進行補助和獎勵。這種做法缺乏法律和文件依據，但它實施的結果達到了預期目標，得到了中央的支持。通過財政激勵縣域經濟發展的過程中，縣領導需要更大的自主權。2002年，浙江省把本該屬于地級市的313項經濟管理權限下放給20個縣，除國家法律和法規有明文規定的外，原須經市里審批或由市里管理的，改由擴權縣市自行審批或管理;須經市里審核或報省里審批的，由擴權縣直接報省審批，報市備案。這些改革并沒有中央的授意，但也不在中央文件的禁止之列。應該說這是第一種自主性的經典案例。

第二種自主性比較特殊，只有個別省份才能享有。廣東省就是其中之一。

改革開放初期，中央派習仲勛到廣東任省委書記。1978年4月，葉劍英到廣東視察工作，習仲勛匯報了工作設想，葉劍英談了三十六字方針：“深入調查研究，穩妥制定計劃，及時報告中央，按步執行實施，分清輕重緩急，注意保密安全。”這實際上是支持習仲勛在廣東探索新的道路。不久之后，廣東省委決定以價格改革和搞活城鄉流通為突破口，探索經濟體制改革。1978年12月25日，廣州辦起了全國第一間河鮮貨棧，打破了由政府統一制定農副產品價格的局面。習仲勛回中央工作前，決心將中央領導口頭允許的自主性變成文件規定的自主權。在他的努力下，1980年9月28日，中共中央印發了《中央書記處會議紀要》，授權廣東省對中央各部門指令和要求采取靈活辦法，適合的就執行，不適合的可以不執行或變通執行。

運用中存風險

無論是第一種自主性還是第二種自主性，省委書記在運用過程中都是有風險的。不過，出問題的省級領導，一般是明顯地抗拒中央政策或者與中央的路線不一致。

前者的一個典型案例是2004年中央和地方有關宏觀調控的攻防戰。2004年初，中央下決心進行宏觀調控，國務院出臺了宏觀調控的政策，并要求地方領導堅決貫徹執行。但一些地方領導對此不積極，尤其是當時上海市的領導，抵觸態度比較明顯。

2004年4月，當時上海市委書記在一次會議上說：“全國都出現經濟過熱的傾向，上海的情況就正常，沒有過熱的問題。經濟過熱的問題，出在領導同志身上，就是原則的大問題。”至2005年，上海市委書記公開指責宏觀調控，認為“當務之急的大事，是尋找金融倒退混亂、改革停滯不前的原因。經驗主義、教條主義是主要原因之一。宏觀調控搞一刀切，是造成經濟波折的原因。”結果，這位市委書記的仕途因腐敗問題而中止。

后者的一個典型案例就是“重慶模式”。中國改革開放30多年，積累了很多社會矛盾，導致了很多老百姓對毛澤東時代的懷念。這種懷念加大了公平取向的改革壓力，中央的政策回應就是加強民生建設。但黨內外出現了路線方針的爭論，十七大之后，學界政界的討論逐漸達到白熱化。這個時候，“重慶模式”應運而生，這個東西本來是指公租房規劃、戶籍制度改革等方面具有地方特色的經驗，但被一些理論和話語加以包裝，甚至被有意無意地描述成“極左”模式。這就意味著要走與中央不一致的一條新路線，在不少“重慶模式”支持者的口中，這是個公開的秘密，其結局是眾所周知的。

平衡點何在

在這之后，中層治理面臨一個十字路口。中央層面首先要思考這樣一個問題：省級治理究竟應該有多大的自主性？目前看來，省委書記處于一個相對遲疑不決的狀態之中，他們內心中都想在任內干一番事業，為中國的改革發展作出新的貢獻。但這就必然要有比較大的創新，但創新的平衡點在哪里？如何將這些創新控制在比較合適的政治風險范圍之內。

中央也面臨一個抉擇難題。現在畢竟不像改革開放初期能外放一個像習仲勛那樣的重量級人物，搞新路線的探索。當前大的改革路線是既定的，只是具體的經濟、社會、政治改革該如何向前推進的問題。

由于各省的發展階段，所面臨的矛盾，本地的情況各不相同，因此，中央應該拿出一個大的原則，在這個原則下面，鼓勵省委書記大膽地探索，并允許失敗。中國目前經濟總量很大，財政比較強勁，有足夠的資本承受一個省的改革失敗。只有這樣，才能造就很多敢冒風險，不計較個人前途，為人民干出一番事業的省級政治家。在這些政治家的治理下，中國的發展將會呈現新的局面。

如果這種局面出現，那么，中國改革模式將由“基層創新+中央重視”轉向“中層創新+中央支持”。或者說，前三十年改革看基層，后三十年改革看中層。

（《領導文萃》2013年8月下）