民間資本進入電力行業的法律問題研究

陳俊翔　胡文麗

[摘 要]中國電力市場屬于壟斷市場，民間資本無法進入電力行業，這制約著中國電力法律制度效率的價值實現。一旦政府施行采取干預市場經濟的手段，電力行業的轉入限制效果都將弱化。不管電力行業的壟斷形式屬于準入壟斷還是輸配電壟斷或是售電壟斷，都無法改變政府主導的經濟壟斷性質。當前市場經濟狀況下政府發展經濟的理念正在發生變化，民間資本進入電力行業在法律領域開始有所破冰，因為只有法律制度上保障民間資本進入電力行業同國有資本相競爭，才能營造良好的投資環境和投資策略。

[關鍵詞]電力行業；民間資本；法律研究

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.45.191

早在20世紀80年代國家相關部委就聯合發文，鼓勵集資辦電和實行多種電價，《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》和《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》早已頒布，國家倡導民間資本進入電力行業發展但是持續這么多年的開放民間資本的規模在其他行業發展速度非常快，電力行業的民間資本始終未能壯大起來，究其原因是民間資本在電力行業的發展障礙過多，大量的資本面臨與國有資本的不公平競爭民間資本進入電力行業不能適應廠網分離的體系，這就阻礙了民間資本進入電力行發展，因此民間資本進入電力行業的繼續法律制度保障。

1 中國電力法律制度效率價值實現條件

電力法律在中國是保證餐券效率的基礎，電力法律制定的目標就是要保證經濟和環保。經濟和環保是為了實現效率的提高，法律是為了保障市場運行的高效，沒有效率就沒有市場經濟的高效運行，沒有效率就只能是行政指導下的市場規劃，要保證效率的實現，必須借助于各種制度保障，這就離不開法律、技術和體制，電力行業法律制度是為了保障資源的效率最大化，更能夠實現在一定條件下實現資源分配不均問題，而法律手段所借助的是產權制度，沒有產權制度法律就像沒有工具，只有產權制度的多樣化才能促進法律的實施，國有資本壟斷電力行業完全沒有了產權多元化概念，忽略了產權的法律作用，當前電力企業發展受困，煤電發展受到環境保護的影響、電力服務不能適應市場需求、電力企業效率低下。沒有民間資本的刺激國有資本將面臨巨大的危機，民間資本進入電力行業產權結構才能完善才能更好的為電力法律制度產權效率價值發揮做好鋪墊。由于民間資本的產權結構清晰主體明確，民間資本進入電力行業后就會發揮其主動性，為國有資本提供激勵的刺激因素，雖然現在的電力公司已經由原來的單個大公司改為多個國有公司，但是由于其性質原因在本質上還是無法改變產權問題。

2 中國電力民間資本進入的障礙

民間資本進入電力行業的法律限制，第一是發電領域的限制。發電領域的限制是首要限制，國家早在20世紀90年代就已經允許民間資本進入發電領域，但是民營發電領域的發電機總裝機量還不足15%，目前這個數字已經降低至不足5%。由于國有資本的壟斷地位很少能有民間資本可以同其抗衡造成了 其無法撼動的地位，大型國有發電企業以其龐大的發電規模采取不正當的競爭方式排擠民間資本進入發電行業，國有電力企業往往采取低價格同民營企業競爭，此外國有電力企業為了打擊民營發電企業在上網電價上對民企進行打壓，輸送電力的過程中輸電企業為了限制民營企業進入而采用以國家安全為借口對民營企業進行限制，國有資本壟斷下的發輸配送系統忽視了對電力系統的價格的調節，導致煤炭價格和電力價格產生倒掛。

3 電力民間資本準入制度路徑變遷

電力領域國有企業憑借其在行業內的壟斷地位對民營資本實行打壓政策，其實質是借用政府行政權利進行干預的行為，要破解這一難題必須從政府行政干預入手，打破政府干擾給民營資本進入電力行業打好基礎，讓國有大型電力企業同民營企業公平競爭。政府政策對電力行業實施特殊照顧，國有電力企業被我們看作是關系國家發展的命脈和安全產業，從國家安全層面被政府重視和給予特殊政策，電力能源與政府之間的關系就越來越近，電力改革的步伐不像其他行業那么快速，制約壟斷的法律也對電力行業壟斷行為視而不見，可見政府對相關電力行業重視程度，電力行業屬于政府管理政府對其資產管理和收益相對重視，不能把民間資本拒之門外，要把民間資本吸引進來才能激發電力行業的活力，為社會創造更多的財富，鼓勵民間資本進入國有電力行業不是保護私人利益而是對全民的福利。

4 中國電力民間資本準入制度根據

4.1 調整自然壟斷領域民間資本投資規則

民間資本投資自然壟斷領域主要依賴兩類規則。民間資本參股或控股規則。自然壟斷屬性決定了輸配電業務只能采取獨占經營方式。而輸電與配電的功能差異則要求民間資本采取不同的具體參與方式由于輸電業務關系到國計民生、社會穩定和國家安全，因而適于國有資本控制民間資本只能參股經營。配電業務則適于民間資本參股、控股或獨資。民間資本的參股、控股或獨資，特別是股權的上市交易，不僅能夠為民間資本提供收益判斷和投資選擇便利，還能夠強化輸電和配電企業內部的股權競爭和監督增加企業資產、成本及收益的透明度，提升產權績效。監管國有股東規則輸電企業為國有股東控股，配電企業中國有股也常占有較大份額。

4.2 優化電價管制

全面管制電價向集中管制電價轉型也是電力領域民間資本公平投資的制度基礎目前，中國政府對上網電價、輸配電價和銷售電價都進行了嚴格管制。全面管制電價的制度安排導致作為電力市場核心機制的價格機制失靈，限制民間資本投資也因而成為電力領域國有資本尋求收益的最自然和最方便選擇。因此，即使“發輸配售”業務實現分離，如果電價管制制度不變，競爭性電力市場仍無法形成，國有資本限制民間資本投資的局面就無法改變。改革電價管制的關鍵是，由市場決定上網和銷售電價，政府僅僅控制輸配電價。一方面，必須推進上網和銷售電價的市場化。

4.3 交易和調度調整

民間資本參與電力行業競爭需要制度保障，電力交易和調度關系到企業的發電和輸送，由于發電和輸電都屬于國有企業兩者存在著一定的利益關聯性，不能公平的對待民間資本的進入，電力輸送和調度單位的隸屬關系導致民營電力公司的弱勢地位，電力交易和調度功能應該具備獨立的性質，只有讓電力交易和調度徹底分離，各自承擔獨立的電力交易和調度職能，相互之間不存在業務關聯和人事關系，減少管制交易出現的機會，只有這樣民間資本才能有公平的競爭環境和機會。

5 結 論

電力行業中的國有企業大部分處于壟斷地位，要破除電力行業壟斷地位必須用產權制度代替行政制度，用民間資本激發國有資本的潛力，減少國家政策扶植多進行市場壟斷監管，催發國有電力企業的競爭意識，發電、輸電、配電、售電等一系列環節進行制度和組織結構調整，減少企業關聯擴大企業競爭范圍，為廣大消費者提供真正的優質服務。法律制度保障民間資本順利進入電力行業，才能促進電力行業的更好更快發展，為消費者提供更優質的服務。

參考文獻：

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