美國金融危機中的監(jiān)管競爭及其啟示

摘 要：美國金融危機暴露了微觀審慎監(jiān)管在保證整個金融體系穩(wěn)健運行方面的不足，暴露了金融監(jiān)管機構(gòu)之間監(jiān)管競爭過度、政策協(xié)調(diào)乏力、危機應(yīng)對遲緩等問題。我國的金融管理體制與美國的監(jiān)管體系有一定的相似性，在發(fā)展中逐漸形成了中央分業(yè)管理銀行證券保險、地方管理小額貸款、融資性擔保等個別業(yè)務(wù)的金融管理體制。文章分析美國監(jiān)管競爭的形成機制，探討不同監(jiān)管模式下的監(jiān)管競爭，闡述我國金融機構(gòu)體制存在的問題，建議分步驟、分階段實施金融監(jiān)管改革措施。

關(guān)鍵詞：美國金融危機 監(jiān)管競爭 啟示

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）02-022-03

金融危機以來，美國金融監(jiān)管機構(gòu)受到廣泛批評，蓋特納（2008）指出監(jiān)管競爭是導致監(jiān)管套利和監(jiān)管不力的原因之一。“30人集團”（G30）總結(jié)美國監(jiān)管失敗教訓，指出監(jiān)管競爭導致監(jiān)管機構(gòu)之間的“競次”是造成監(jiān)管不力的主要原因。

一、美國監(jiān)管競爭的形成機制與經(jīng)典案例

由于歷史原因，美國形成了比較復雜和特殊的監(jiān)管體制，從“30人集團”的報告分類來看，美國實施的是兼具功能監(jiān)管和機構(gòu)監(jiān)管特點的雙層監(jiān)管體制。就聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)而言，負責銀行業(yè)務(wù)的機構(gòu)有美國聯(lián)邦儲備理事會（FRB）、貨幣監(jiān)理署（OCC）、儲蓄機構(gòu)監(jiān)管署（OTS）、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）；負責監(jiān)管證券業(yè)務(wù)的機構(gòu)有證券交易委員會（SEC）和商品期貨交易委員會（CFTC）；負責保險業(yè)務(wù)的有國家信用聯(lián)盟協(xié)會（NCUA）。同時還有一個總統(tǒng)金融市場工作組（PWG）負責統(tǒng)一協(xié)調(diào)FRB、OCC、OTS、SEC、CFTC五家監(jiān)管機構(gòu)。在州政府一級，分別設(shè)有銀行、證券和保險監(jiān)管機構(gòu)，對在各州注冊的金融機構(gòu)、聯(lián)邦注冊機構(gòu)在該州的分支機構(gòu)進行監(jiān)管。這種功能監(jiān)管與機構(gòu)監(jiān)管相結(jié)合的雙層體系，造成美國金融監(jiān)管機構(gòu)之間垂直和水平兩個層次上的監(jiān)管競爭。垂直來看，聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)和各州監(jiān)管機構(gòu)之間存在監(jiān)管競爭關(guān)系；水平來看，因機構(gòu)監(jiān)管特征導致的在聯(lián)邦不同監(jiān)管機構(gòu)之間、各州不同監(jiān)管機構(gòu)之間存在監(jiān)管競爭。如表1所示。

美國的金融機構(gòu)具有監(jiān)管選擇自主權(quán)，可以自主選擇在州或在聯(lián)邦機構(gòu)進行注冊，并接受注冊機構(gòu)的監(jiān)管。然而，在監(jiān)管機構(gòu)的運行費用由監(jiān)管對象來評估并支付的制度安排下，監(jiān)管的對象越多、規(guī)模越大，監(jiān)管部門獲得的預算也就越多，如表2所示美國聯(lián)邦各監(jiān)管機構(gòu)收入來源和數(shù)額。“結(jié)果最軟弱無力的監(jiān)管者受到追捧”，同時監(jiān)管機構(gòu)自身被監(jiān)管對象“捕獲”的可能性也越大。這種監(jiān)管體制誘使監(jiān)管機構(gòu)過度競爭，形成了監(jiān)管機構(gòu)間的“檸檬市場”，弱化了監(jiān)管力度，放大了市場風險。

對于監(jiān)管機構(gòu)，除了收入因素構(gòu)成的影響外，監(jiān)管對象的數(shù)量、規(guī)模和繁榮程度本身也意味著其權(quán)力和影響力的大小。有形利益和無形利益的激勵，風險的外部性特征，共同強化了“競次”性的監(jiān)管競爭，誘發(fā)監(jiān)管套利，增加系統(tǒng)性風險。這可以從以下兩個美國監(jiān)管競爭的經(jīng)典案例中看出。

1.垂直監(jiān)管競爭案例：儲蓄機構(gòu)監(jiān)管署V.S.北卡萊羅納州政府。財產(chǎn)稅是美國各州政府及地方政府的主要稅收來源，占到地方稅收的80%以上；聯(lián)邦政府征收個人和公司所得稅，不征收財產(chǎn)稅。房地產(chǎn)市場的掠奪性貸款嚴重影響了州和地方政府的稅收來源。因此，在掠奪性貸款和保護消費者問題上，州政府一級的金融監(jiān)管機構(gòu)與儲蓄機構(gòu)監(jiān)管署（OTS）與矛盾重重。1999年，北卡萊羅納州率先建立了一個5%的高費用貸款觸發(fā)費率，這一指標大大低于聯(lián)邦《住宅使用權(quán)與權(quán)益保護法案》規(guī)定的8%。同時，禁止15萬美元以下的貸款收取提前還款罰款，禁止頻繁再貸款（以貸還貸）。但這招致儲蓄機構(gòu)監(jiān)管署（OTS）的反對。2004年，儲蓄機構(gòu)監(jiān)管署（OTS）聯(lián)合貨幣監(jiān)理署（OCC）一起行動，規(guī)定聯(lián)邦金融監(jiān)管法律對在州和地方開展業(yè)務(wù)的聯(lián)邦注冊金融機構(gòu)及其分支機構(gòu)優(yōu)先適用。不久，總資產(chǎn)1萬億美元的三家大型銀行表示將從州注冊銀行轉(zhuǎn)為聯(lián)邦注冊銀行，為此僅貨幣監(jiān)理署（OCC）的年度預算就增加了15%，而房地產(chǎn)市場上的非優(yōu)質(zhì)貸款從2004的7300億美元，增至2005年的1萬億美元，增幅近37%。貸款質(zhì)量急劇下降，抵押貸款拖欠比例迅速提高。

2.水平監(jiān)管競爭案例：證券交易委員會（SEC）V.S.儲蓄監(jiān)督局（OTS）。2002年，歐盟出臺《金融企業(yè)集團監(jiān)管指令》，要求美國的金融控股公司必須在2004年前設(shè)立一個“統(tǒng)一”監(jiān)管者，否則不能繼續(xù)在歐盟各國開展業(yè)務(wù)。為此，美國儲蓄監(jiān)督局（OTS）和美國證交委（SEC）競爭激烈，試圖借機擴大權(quán)利、增加預算。在美國儲蓄監(jiān)督局（OTS）已經(jīng)對美林等兩家投行的儲蓄機構(gòu)實施監(jiān)管的情況下，證券交易委員會（SEC）積極介入，建立“聯(lián)合監(jiān)管對象計劃（Consolidated Supervised Entity Program）”，主動降低監(jiān)管要求，使五大投行的資本要求水平平均降低了40%，最終獲得“監(jiān)管一切的權(quán)力”（Harvey Goldschmid）。但隨著時間推移，風險逐漸聚集。除了主動迎合被監(jiān)管主體、降低監(jiān)管標準，證券交易委員會（SEC）由于自身的業(yè)務(wù)慣性，沒有適時調(diào)整對路的監(jiān)管方法，也沒有相應(yīng)加強監(jiān)管力量。結(jié)果，貝爾斯登進入破產(chǎn)的第四天，證券交易委員會（SEC）才對貝爾斯登進行了第一次現(xiàn)場監(jiān)管。在發(fā)現(xiàn)貝爾斯登流動資金比周一的180億美元減少55億美元的情況下，但證券交易委員會（SEC）卻得出該公司資本狀況良好的結(jié)論。第二天，125億美元現(xiàn)金耗盡。幾天后，摩根大通收購貝爾斯登。隨后，雷曼兄弟倒閉，美林被收購，高盛和摩根士丹利轉(zhuǎn)為銀行控股公司由美聯(lián)儲監(jiān)管。同年9月，證券交易委員會（SEC）的“聯(lián)合監(jiān)管對象計劃”（CSEP）宣告停止。

從對美國的雙層多頭監(jiān)管體系的分析和對兩個監(jiān)管競爭案例的考察，可以總結(jié)出誘發(fā)監(jiān)管競爭的三個條件：多頭分業(yè)監(jiān)管導致監(jiān)管標準不一致，不同監(jiān)管對象所承擔的凈監(jiān)管負擔不同，為監(jiān)管競爭和監(jiān)管套利留下空間；監(jiān)管機構(gòu)利益非中性，可以從監(jiān)管對象那里獲取有形和無形的好處，監(jiān)管風險具有外部性；監(jiān)管對象實施混業(yè)經(jīng)營，具備游說監(jiān)管機構(gòu)放松監(jiān)管和從事監(jiān)管套利的動機和能力。

二、不同監(jiān)管模式下的監(jiān)管競爭

學者們大多將國際現(xiàn)行金融監(jiān)管模式分為四種類型：機構(gòu)監(jiān)管、功能監(jiān)管、綜合監(jiān)管，以及目標監(jiān)管。

機構(gòu)監(jiān)管（institutional regulation and supervision），是按照法人類型分別監(jiān)管的監(jiān)管思路，叫“對人不對業(yè)”。比如在我國，注冊的法人類型是銀行就歸銀監(jiān)會監(jiān)管，注冊的法人類型是證券公司就歸證監(jiān)會監(jiān)管。這些監(jiān)管機構(gòu)則對被監(jiān)管機構(gòu)全權(quán)負責，從機構(gòu)行為到機構(gòu)安全性，再到整個行業(yè)的系統(tǒng)穩(wěn)定性。這種監(jiān)管模式容易形成不同監(jiān)管機構(gòu)之間的競爭，對于被監(jiān)管機構(gòu)而言，監(jiān)管機構(gòu)就是他們的“娘家”。這些“娘家”并非“利益中性”，往往傾向于一定程度上放松監(jiān)管，讓各自的被監(jiān)管對象的業(yè)務(wù)更多、資產(chǎn)更大、增長更快。“娘家”之間會存在一種“暗戰(zhàn)”，這種“暗戰(zhàn)”的爭奪目標既包含了顯性會費收入，也包含了隱性的權(quán)力/威望/影響力訴求。同時，被監(jiān)管對象也有游說“娘家”的利益動機，兩者存在合謀的可能性。結(jié)果使得被監(jiān)管機構(gòu)都傾向于不同程度地多樣化跨界經(jīng)營。這樣，注冊的法人類型不再那么純粹了，規(guī)模巨大的監(jiān)管套利空間下事實上的金融集團就此形成。在監(jiān)管模式未做調(diào)整的情況下，監(jiān)管失效的風險和被監(jiān)管機構(gòu)經(jīng)營失敗的風險也提高了。

對于功能監(jiān)管（functional regulation and supervision），其監(jiān)管思路是按照經(jīng)營機構(gòu)的業(yè)務(wù)類型進行分類監(jiān)管，叫“對業(yè)不對人”，以法國、意大利為主要代表。是由哈佛大學商學院的Merton和Bodie（1993）等人提出的。功能監(jiān)管的范圍包括某類業(yè)務(wù)的所有方面，所以，與其叫功能監(jiān)管不如叫“業(yè)務(wù)監(jiān)管”更清晰。功能監(jiān)管模式下的政府并不試圖保護現(xiàn)有的機構(gòu)形式，使得監(jiān)管更具靈活性，更能適應(yīng)不同國發(fā)展階段的需要，而且有利于縮小機構(gòu)“監(jiān)管套利”的空間。功能監(jiān)管的難點在于不同的業(yè)務(wù)之間存在可能交叉聯(lián)系，難以嚴格區(qū)分，而且這些業(yè)務(wù)都是可以量化的經(jīng)營性業(yè)務(wù)，這就給監(jiān)管機構(gòu)提供了追求顯性或隱性利益的可能，以及不同業(yè)務(wù)主體進行游說的動力。

綜合監(jiān)管（institutional regulation and supervision）是將所有金融機構(gòu)的所有業(yè)務(wù)都置于同一監(jiān)管者監(jiān)管之下，好處是獨立性強，且不存在監(jiān)管競爭的問題，但缺點是容易官僚化、不作為、效率低，監(jiān)管失效的可能性較大。綜合監(jiān)管模式以實施金融監(jiān)管改革之前的英國金融服務(wù)局（FSA）模式為主要代表。金融危機以后，英國一改過去統(tǒng)一監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)向由英格蘭銀行金融政策委員會負責協(xié)調(diào)，由審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為局（FCA）組成的雙峰監(jiān)管模式。

目標監(jiān)管（objective regulation and supervision）是在明確監(jiān)管目標的前提下，將實現(xiàn)監(jiān)管目標的責任委托給不同的獨立監(jiān)管機構(gòu)。其思路是基于金融監(jiān)管的目標來設(shè)計監(jiān)管體制。目前有兩種子模式，一種是雙峰監(jiān)管，一種是矩陣監(jiān)管。雙峰監(jiān)管自1995年Michael.Taylor提出之后已有多國實踐。其思路是按照不同的監(jiān)管目標來設(shè)計監(jiān)管模式：一個監(jiān)管機構(gòu)負責所有被監(jiān)管機構(gòu)的宏觀審慎監(jiān)管，另一個平行獨立的金融機構(gòu)負責監(jiān)管微觀行為和保護金融消費者。矩陣監(jiān)管（Matrix regulation and supervision）由Goodhart等（1998）提出，它包括分別由六個獨立監(jiān)管部門負責的六個監(jiān)管目標，分別是：針對存款放款機構(gòu)系統(tǒng)性風險的系統(tǒng)監(jiān)管者、針對證券公司和保險公司以及其它非銀行金融機構(gòu)保持持續(xù)經(jīng)營能力的審慎監(jiān)管者、針對批發(fā)金融業(yè)務(wù)的合規(guī)監(jiān)管者、針對零售金融業(yè)務(wù)的合規(guī)監(jiān)管者、交易所的自我監(jiān)管和保證競爭性公平的監(jiān)管部門。可以看出，Goodhart的矩形模式的理論前提是銀行特殊論，特別考慮了防止銀行“借短用長”的負債經(jīng)營風險外溢到證券、保險等其他金融行業(yè)。其實，無論是兩個監(jiān)管主體的雙峰監(jiān)管還是六個監(jiān)管主體的矩陣監(jiān)管，都是基于不同監(jiān)管目標來設(shè)計的。實際上，完全可以根據(jù)各國金融發(fā)展階段和各自國情的特殊性設(shè)計出各種多目標監(jiān)管模式來。目標監(jiān)管模式不僅相對其他模式具有巨大靈活性，而且不存在非常突出的監(jiān)管競爭問題。但是由于同一個業(yè)務(wù)行為可能對多個不同的監(jiān)管目標都有影響，這就意味著可能存在監(jiān)管目標之間沖突。通過監(jiān)管協(xié)調(diào)，確保目標沖突保持在一定程度范圍內(nèi)，就既可以有效防止監(jiān)管競爭累積的系統(tǒng)性風險，又可以緩和監(jiān)管沖突導致的效率損失。

三、對我國金融監(jiān)管體系改革的啟示

危機總是孕育出改革。美國金融危機暴露了微觀審慎監(jiān)管在保證整個金融體系穩(wěn)健運行方面的不足，暴露了金融監(jiān)管機構(gòu)之間監(jiān)管競爭過度、政策協(xié)調(diào)乏力、危機應(yīng)對遲緩等問題。為此，美國出臺《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》，對原有分散監(jiān)管模式進行重大改革，重點突出對整體金融系統(tǒng)的統(tǒng)一監(jiān)管，克服各自為政的監(jiān)管弊端，消除監(jiān)管競爭和監(jiān)管套利的灰色空間。具體來看，該法案設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC），負責宏觀審慎管理、協(xié)調(diào)各監(jiān)管機構(gòu)爭端、防范和化解系統(tǒng)性風險；將FSOC指定的非金融機構(gòu)納入美聯(lián)儲的監(jiān)管范圍，強化美聯(lián)儲作為中央銀行的監(jiān)管職能；撤銷儲蓄機構(gòu)監(jiān)管署（OTS），將其職能歸并到存款保險公司和美聯(lián)儲；改革存款保險制度，擴大聯(lián)邦存款保險公司的監(jiān)管權(quán)；進一步加強了美聯(lián)儲的銀行監(jiān)管權(quán)。同時，建立消費者金融保護署（BCFP）獨立負責保護消費者免受隱藏的費用、濫用與欺詐行為的損害。

我國的金融管理體制與美國的監(jiān)管體系有一定的相似性，在發(fā)展中逐漸形成了中央分業(yè)管理銀行證券保險、地方管理小額貸款、融資性擔保等個別業(yè)務(wù)的金融管理體制。從目前情況來看，我國金融機構(gòu)體制存在以下問題：一是中央和地方監(jiān)管協(xié)調(diào)和風險分擔機制不明確、不一致，造成中央偏重風險防控，地方“重發(fā)展、輕監(jiān)管”；二是中央分業(yè)監(jiān)管體制下，交叉性金融業(yè)務(wù)和創(chuàng)新金融領(lǐng)域監(jiān)管政策和綜合統(tǒng)計有待加強，監(jiān)管協(xié)調(diào)機制不暢，不同金融業(yè)態(tài)監(jiān)管成本落差明顯，形成巨大監(jiān)管套利空間；三是地方政府對金融機構(gòu)行政干預仍然過多，各地金融監(jiān)管環(huán)境不同。結(jié)果，一方面，地方政府債務(wù)規(guī)模增加，地方金融活動過度繁榮，降低了中央調(diào)控有效性，給經(jīng)濟運行的局部和整體都帶來較大風險；另一方面，銀行資產(chǎn)管理從銀信合作到銀證合作，從票據(jù)交易到同業(yè)代付，熱點不斷輪換，監(jiān)管套利驅(qū)使下的各種通道業(yè)務(wù)異常活躍。這種銀行信貸規(guī)模套利活動，微觀上，導致銀行信用風險低估，存貸指標、撥備覆蓋率等傳統(tǒng)監(jiān)管工具失效，延長了信貸鏈條，累積了企業(yè)債務(wù)杠桿率，增加了企業(yè)融資成本；宏觀上，造成信貸數(shù)據(jù)失真，貨幣政策傳導機制受阻，系統(tǒng)性風險和金融脆弱性加大。

改革要走到危機的前面。事實證明，在相當程度上，目前的金融監(jiān)管體系已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展要求，誘發(fā)監(jiān)管競爭的條件已經(jīng)具備，監(jiān)管套利活動帶來的經(jīng)濟運行成本顯著提高，系統(tǒng)性風險正在累積。為此，建議分步驟、分階段實施金融監(jiān)管改革措施。第一，在現(xiàn)有雙層監(jiān)管體制下，明確中央與地方金融事權(quán)，加強中央與地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，強化中央與地方金融風險處置責任；第二，在現(xiàn)有監(jiān)管模式體制下，進一步加強人民銀行的監(jiān)管職能，強化金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，弱化現(xiàn)有機構(gòu)監(jiān)管主體自利動機，創(chuàng)新監(jiān)管主體自身考核機制，提高風險考核權(quán)重；第三，適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營發(fā)展趨勢，逐步打破分業(yè)監(jiān)管體制，統(tǒng)一貨幣政策、金融穩(wěn)定和金融監(jiān)管，突出對金融系統(tǒng)整體性、全局性問題的監(jiān)管，完善金融消費者保護制度，適時建立適合國情的多目標監(jiān)管體系。

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（作者簡介：段鴻濟，中國社會科學院研究生院政府政策與公共管理系2012級國民經(jīng)濟學專業(yè)博士生 北京 102488）

（責編：賈偉）