“三證合一”改革試點的思考

張勇順

十八大以來，黨中央、國務院多次強調要簡政放權、為企業創造寬松的外部環境。國務院《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20號）鼓勵探索實行工商營業執照、組織機構代碼證和稅務登記證“三證合一”登記制度。北京市通州區在北京率先進行了“三證合一”的改革嘗試，取得了良好的效果。“三證合一”服務模式推出后，北京日報頭版、北京電視臺、通州電視臺等30余家媒體進行了轉載報道，社會反響非常強烈。時至今日，新的服務模式已經推出數月，其成效如何？是否到了可成熟推廣之際？還有那些需要改進的地方？還需推進那些配套改革措施？筆者作為北京市發改委經濟體制改革從業人員和北京市政府督查組成員在督查區縣政府工作之際，帶著這些問題，有針對性地進行了調查研究。

試點推出廣受好評

根據國務院有關文件精神，通州區政府提出了“要立足于為市民服務、為企業服務、為政府管理服務，最大限度實現信息資源部門共享”，率先實行“三證合一”登記制度改革。區行政服務中心在多證聯辦基礎上與各部門共同開發了一套“三證合一”綜合服務審批系統，于2014年8月1日成功上線運行。在試點過程中，“三證合一”聯辦窗口根據實際運行情況，相繼制定各類管理制度10項，梳理運行流程圖8幅，初步建立了標準化、規范化的聯辦事項服務管理標準，形成了事前告知、事中服務、事后評價的“三服務、三滿意”工作機制。大大提高了工作效率，減輕了企業工作量，激發了經濟活力，社會反響非常強烈。

“三證合一”的成功推出，受到了社會的熱烈歡迎，取得了重要成效，為進一步完善推廣奠定了堅實的基礎。

總結起來，“三證合一”改革試點能更好地發揮市場在資源配置中的決定作用； 減少部門的權力尋租行為；提高服務水平和工作效率；有效地規范登記市場秩序。

試點運行發現問題

“三證合一”工作取得了一定的成績，但運行中也發現了一些問題。

數據互聯互通問題有待解決

由于“三證合一”系統是新生事物，是對原各相關委辦局獨立運行的系統的部分環節的一種替代，必然受到舊有模式的阻力。在技術上，“三證合一”系統與各委辦局數據還沒有對接，部分數據還需要二次錄入，造成了較大的工作量。

審批效率尚需再提高

在“三證合一”業務整合過程中，相關部門已經對許多審批手續進行了精簡合并，但力度還不夠，要求申請人提供的各類材料還很繁雜，審批效率還有一定的提高空間。

新版營業執照未被完全認可

新版“三證合一”的營業執照的優勢尚沒有充分體現出來。企業在辦理銀行開戶、小客車指標申請等業務手續時提供的新版營業執照不被認可，仍被要求提供原組織機構代碼證、稅務登記證等相關證件。

企業變更登記仍待改革

“三證合一”工作進一步促進了并聯審批（聯審聯辦），大大提高了工作效率。但目前的登記制度改革都是對企業“設立”登記制度的改革，對企業“變更”登記制度的改革還沒有涉獵，企業變更登記時間還很長。有的企業變更登記歷時數月甚至一兩年，其中除了腐敗問題外，還有地區利益問題，有些地方政府為了留住稅源，采取了一些非正常方式阻止企業自由流動。另外，稅控機標準尚沒有完全統一，企業連本市區域內跨區縣遷移都需要重新“發行”稅控機；跨區縣遷出時（經營地址變更為新地址）需要在原稅務機關打印一次稅務登記證，隨后遷入新區縣后又需要到新的主管稅務機關再打印一次稅務登記證（內容無變化），造成浪費和不便。

對試點的改進建議

“三證合一”工作受到社會的熱烈歡迎并非僅僅因為相關證書由多個合為一個這種形式上的改變，而是蘊含其中的企業登記制度（行政審批制度）改革這個實質。改革工作只有起點，沒有終點，我們還有很長的路要走，還有很多事情要做，還有很多措施需要完善。

將“三證合一”改為“多證合一”

在“三證合一”取得成功經驗的基礎上，進一步深化改革，除了“工商營業執照”、“組織機構代碼證”和“稅務登記證”實行“三證合一”外，建議將“統計登記證”、“社保登記證”和“刻制印章批準證”也納入合并范疇，實行“多證合一”，有機整合工商、質監、國稅、地稅、統計、社保、公安等多部門的企業登記審批職能，實行并聯審批，進一步提高審批效率，縮短審批時限。

將形式上的“多證合一”改為真正的“多證合一”

目前，新的“三證合一”的營業執照上仍舊分別印有原工商營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證的號碼，只是形式上由多個證書合并為一個證書，而且企業仍可同時單獨申請組織機構代碼證、稅務登記證等單行證書。“三證合一”改為“多證合一”后，依此，新的營業執照上的證書號碼將更多。企業在填寫相關部門報表時，需甄別填報這些證書號碼，非常不方便，不但記憶困難，而且容易造成混淆。因此，建議將原各個證書真正整合，取消“組織機構代碼證”、“稅務登記證”、“統計登記證”、“社保登記證”和“刻制印章批準證”。新的營業執照只保留一個證號，就像居民身份證號碼一樣，保證號碼的全國唯一性。這個號碼建議使用“組織機構代碼證號”---經與相關委辦局技術人員溝通，技術上沒有問題，當然如進一步研究認為原營業執照號碼或其他執照號碼更適合亦可。

解決新版營業執照的法律地位問題

由于新版營業執照替代了原“工商營業執照”、“稅務登記證”、“組織機構代碼證”、“統計登記證”、“社保登記證”和“刻制印章批準證”等相關證書，因此，在涉及原各相關證書的法律、法規、規章、制度修訂時，應及時修改相應條款。

鑒于部分單位在辦理業務時仍舊只認可原稅務登記證、組織機構代碼證等各種證書，作為過渡措施，建議工商、質監、國稅、地稅、統計、社保、公安等部門聯合發布通知，強調新版“多證合一”的營業執照與原營業執照、稅務登記證、組織機構代碼證、統計登記證、社保登記證和刻制印章批準證等具有同等法律效力。凡取得新版營業執照的企業，在辦理銀行、交管等各部門手續時，可憑新版營業執照辦理，不再重復提交組織機構代碼證或稅務登記證等證件，以此進一步推進新版營業執照在全社會的認可和應用。

避免重復建設實現數據互聯互通

目前，我國各級政府部門分別開發了大量的OA等軟件，其中許多是重復建設的，不僅造成了巨大浪費，而且不能或者不能完全互聯互通。因此，建議在“多證合一”工程建設過程中做好頂層設計，避免此類問題的再次發生。

國家可以以試點成功地區為模板進一步研究、完善和優化多證聯辦系統，形成統一的標準規范，在此基礎上，開發一套統一“多證合一”的系統軟件，并無償提供給全國各地政府部門使用。當然在系統軟件開發過程中應充分考慮與現有OA系統、監察系統、網格化系統等系統的數據對接，并留出相應接口，以便各地區可在此基礎上再行定制個性化的工作模塊。這樣，既可減少重復開發和浪費，又可保證數據的互聯互通和信息資源共享。

完善登記服務工作

黨中央、國務院一再強調要建立“服務型政府”，建議各地政府行政服務大廳（中心）進一步做好企業登記服務工作，集中招收和管理“多證合一”審批服務隊伍，完善、細化“多證合一”系統功能，進一步精簡審批手續，推出一次性告知，電話預約、網上預約，審批進度查詢等服務。同時，建立統一的企業登記咨詢中心，以電話、短信、微信、郵件等多種方式統一答疑解惑，解決多頭答復和口徑不統一的問題，為登記審批提供全程支持，更好地提升審批服務質量和服務效率。

建立健全督查和監察機制

企業登記制度改革的成效需要工作落實來保障，而工作落實更需要監督制度的保駕護航。這就需要在每個審批環節設立風險點，實現行政審批全領域、全過程，無盲區的痕跡化廉政監察管理，增強審批透明度，維護政府公信力。同時，注重群眾監督，建立信息回訪機制。督查部門和紀檢監察部門各負其責，進一步加強對企業登記制度改革工作的監督，及時查處群眾反映的問題人員，確保企業登記制度改革工作的全面和真正落實。

推進企業變更登記改革

企業“設立登記”制度改革取得了重要成效，而現行的企業“變更登記”制度改革步伐較慢，問題突出，企業反映強烈，在一定程度上影響了“存量”經濟活力，必須以登記制度改革為契機下決心進行改革。雖然我們可以研究推出象企業設立登記那樣的“并聯審批”措施，但個別地方政府為留住稅源仍可能采取“上有政策下有對策”的做法，如：“你若要走，我就去查你，就不信查不出你的問題”，“審批期限是有規定的，但你的要件沒有滿足，我不能受理，我沒有簽字受理，就不受審批期限的限制”……有的部門為了不受審批期限的限制，甚至禁止企業在申請表上填寫申請日期，否則不予受理。因此，要想避免此類問題，還需從更深層次上做好周密的改革設計。

北京市國家稅務局于2014年6月17日推出的“對普通發票領購等涉稅事項實行全市通辦”的改革措施就為我們提供了很好的思路，不僅進一步優化了納稅服務，提高了辦稅效率，方便了納稅人辦稅，緩解了部分辦稅服務廳納稅人排隊現象，更在很大程度上避免了稅務主管人員的權利尋租行為。對企業變更登記，我們也可以實行“并聯審批”、“全市通辦”，而且對企業跨區縣遷移，如無欠稅或其他在查事項，滿足新址登記條件后可直接辦理遷入新址的相關登記，無需原管轄地機關審批。同時，“規范執法檢查，防止執法檢查權濫用”，對已經辦理或正在辦理遷入新址手續的企業，禁止原管轄地機關對其追加執法檢查（當然，如有違紀線索可提交新管轄地機關或上一級機關進行檢查），多種措施促使相關部門進一步提高服務水平，保障企業的自由流動，激發市場主體創新活力，保障經濟平穩快速發展。

（作者：北京市發改委體改處副處長）