太過復雜的監(jiān)管規(guī)則會抑制經(jīng)濟活力

王宇

摘 要：以《多德—弗蘭克法案》為代表的復雜監(jiān)管規(guī)則，從微觀角度看是合理的，而從宏觀角度看則因成本巨大而不合理。造成美國法律法規(guī)太過復雜的主要原因一是政府盲目認為可以通過制定法律法規(guī)管理所有不測事件；二是利益集團的游說效應。而復雜的法律法規(guī)不僅導致監(jiān)管漏洞和監(jiān)管重疊并存，還帶來巨大的經(jīng)濟成本。對此，立法部門應使用簡單明晰的規(guī)則，并由獨立的第三方機構對重要法律法規(guī)進行成本收益分析，由監(jiān)管部門負責執(zhí)行。

關鍵詞：《多德—弗蘭克法案》；監(jiān)管規(guī)則；經(jīng)濟成本

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2015）10-0034-03

人們并不喜歡美國那些繁文縟節(jié)的監(jiān)管規(guī)則。比如，佛羅里達州法律規(guī)定，在自動售貨機上必須張貼提醒社會公眾注意事項的標簽，如果不張貼或者張貼了但不夠明顯，社會公眾都有權利向地方政府反映，由地方政府出面解決。又比如，美國聯(lián)邦鐵路管理局要求，為了方便人們清楚地分辨一列列車的車頭車尾，所有火車都必須在其正前方刷上一個“F”油漆標記。再比如，馬里蘭州的貝塞斯達，是一個好管閑事的政府機構，他們已經(jīng)關閉了兒童跳蚤市場中的檸檬飲料攤，他們認為，那些做檸檬飲料生意的孩子們并沒有取得政府頒發(fā)的經(jīng)營許可證，盡管孩子們很想在這個跳蚤市場上干出一番事業(yè)來。諸如此類的例子數(shù)不勝數(shù)，令人啼笑皆非。

美國政府在監(jiān)管方面的繁文縟節(jié)絕對不是開玩笑。問題也不在于那些顯而易見的荒謬規(guī)則，關鍵是那些從微觀角度看是合理的、從宏觀角度看則因成本巨大而不合理的規(guī)則。美國一直希望自己成為自由經(jīng)濟和自由競爭的樂園。美國與歐洲不同，因為許多歐洲公民長期生活在政府的干預之下、生活在來自歐盟總部布魯塞爾的指令限制之下。而美國公民一直被認為是擁有最為充分的自由選擇權，無論選擇結果如何。然而，好景不再，美國政府偏離這個理想狀態(tài)已經(jīng)有很長時間了，他們還會在這條越來越復雜的監(jiān)管道路上走下去嗎？

一、《多德—弗蘭克法案》的復雜性

我們首先來看一下2010年出臺的《多德—弗蘭克法案》（Dodd-Frank Law）。這一法案的目標充滿了理想主義色彩，即要防止可能出現(xiàn)的另外一場金融危機。這一法案的政策策略充滿了智慧和理性，即提高市場透明度，防止銀行過度的風險承擔，防止金融欺詐，保護金融消費者的合法權益。《多德—弗蘭克法案》通過授權金融監(jiān)管部門，分拆了那些具有系統(tǒng)重要性卻岌岌可危的金融公司，以徹底改變金融機構“太大而不能倒閉”的局面。

當時《經(jīng)濟學人》雜志明確表示支持《多德—弗蘭克法案》，現(xiàn)在仍然支持。但是，我們必須承認，《多德—弗蘭克法案》的確太過復雜了，而且正在變得越來越復雜。我們都還記得，1929—1933年“大蕭條”之后出臺的監(jiān)管改革法案，即《格拉斯-斯蒂格爾法案》。我們將兩者做一比較可以清楚地看到，《多德—弗蘭克法案》長達848頁，是《格拉斯—斯蒂格爾法案》的23倍。并且，《多德—弗蘭克法案》每隔一頁就有一項要求，要求監(jiān)管部門填入進一步的細節(jié)作為說明。這些說明書有些長達數(shù)百頁。更加令人難以置信的是，為了抑制銀行業(yè)可能出現(xiàn)的高風險運營，《多德—弗蘭克法案》關于自營交易的“沃爾克規(guī)則”（Volcker Rule）竟然包括了383個問題，以及1420個分問題。

實際上，幾乎沒人真正讀過《多德—弗蘭克法案》冗長的全文，除了我們《經(jīng)濟學人》雜志駐紐約的記者們。還有一些試圖努力搞清楚《多德—弗蘭克法案》的人，主要是認為其中還有大量的細節(jié)需要填補。比如，在該法案規(guī)定的400條規(guī)則中，目前僅有93條最終定稿，其他還尚無定論。因此，每一家在美國的金融機構都必須做好充分的思想準備，以面對《多德—弗蘭克法案》這樣一部——部分內(nèi)容令人難以理解、部分內(nèi)容尚不可知——的新法案。

二、復雜監(jiān)管的經(jīng)濟成本

更加令人頭痛的是，復雜的《多德—弗蘭克法案》還只是這個大趨勢中的一小部分。目前，美國政府和美國兩黨都還在無休止地討論和推出大量新規(guī)則，并且很少有舊規(guī)則被廢除。為了防止恐怖襲擊活動，美國共和黨改寫了航空規(guī)則，使得在美國乘飛機旅行成為一種漫長而又煩瑣的煎熬，甚至使一些因為工作或其他原因而必須經(jīng)常乘坐飛機的人，選擇移居加拿大。

為了提升社會福利水平，美國民主黨發(fā)布了醫(yī)保改革規(guī)則。2010年，奧巴馬的醫(yī)療改革方案問世，當然里面有許多可圈可點之處，尤其是新的醫(yī)保改革方案試圖實現(xiàn)醫(yī)療保險全覆蓋，這在美國歷史上是具有重要意義的。但是，新的醫(yī)保改革方案在降低全美醫(yī)療體制日益加劇的復雜性方面無所作為。在美國醫(yī)院里，病人要進行一個小時的治療，至少需要30分鐘甚至一個小時的準備。2016年，美國聯(lián)邦政府規(guī)定的醫(yī)院可以要求報銷的疾病和損傷的類別數(shù)目將從18000種大幅增加到140000種。其中，有9個編碼與由鸚鵡造成的傷害有關，有3個類別與劃水橇起火造成的燒傷有關。

從目前情況看，造成美國法律法規(guī)太過復雜的主要原因有兩個：一是狂妄自大，一些政府官員盲目地認為，他們可以通過制定越來越多的法律法規(guī)來管理每一件不測事件。與此有關的事例數(shù)不勝數(shù)，當然有些規(guī)則可能略有小用，有些法規(guī)只能給人平添煩惱。比如，有一項正在等待審議的法規(guī)規(guī)定，科羅拉多州幼稚園的蠟筆盒中必須裝多少支蠟筆。還有一些法規(guī)純粹是胡思亂想，比如，《多德—弗蘭克法案》非常自以為是地認為，人們可以預見并事先阻止華爾街銀行家可能設計出來的所有騙人把戲。其實，越是復雜的法律法規(guī)越會被濫用，越是復雜的法律法規(guī)越有可能造成監(jiān)管漏洞和監(jiān)管重疊并存。

二是利益集團的游說效應。在太過復雜的法律框架下，由于政府將其主要精力集中在微觀管理方面，事無巨細地管理著微觀機構而失去對宏觀管理的整體認識和掌控，從而給一些利益集團造成可乘之機，使他們通過游說活動來推動那些偏袒利益集團的法律法規(guī)的出臺。當一部法案長達數(shù)百頁時，國會議員就可以輕易地對那些有利于自己朋友和競選捐款者的條款睜一只眼、閉一只眼了。比如，在醫(yī)療保險改革法案中，就包含了大量會給法案推動者帶來好處的相關內(nèi)容。

越來越復雜的監(jiān)管規(guī)則還帶來了巨大的經(jīng)濟成本。比如，《薩班斯—奧克斯利法案》的主要目的是防范類似安然（Enrong）式的欺詐行為重演，結果卻使眾多企業(yè)在美國股票市場上市變得非常困難，以至于使越來越多的企業(yè)試圖尋求到其他國家的股票市場上市。美國股票市場在全球首次公開募股中，所占份額已經(jīng)從2002年的67%降低至2014年的16%，而《薩班斯—奧克斯利法案》正是于2002年獲得通過的，此后只是進行過一些微調(diào)。最近，作為政府機構的小企業(yè)管理局進行了一項調(diào)查研究，他們發(fā)現(xiàn)，在一般情況下，各種監(jiān)管所帶來的成本增加為平均每個監(jiān)管者10585美元。但是，非常令人驚奇的是，美國的失業(yè)率沒有因此而提高，這不能不說是一個奇跡。

三、簡化監(jiān)管規(guī)則

最近一個時期，美國民主黨再三聲稱，他們正在給龐大無比的監(jiān)管規(guī)則手冊“減肥”，但是，社會公眾的感覺仍然是雷聲大、雨點小。一方面奧巴馬政府的監(jiān)管部門明確提出，要確保新規(guī)則的運行在成本收益分析方面有利可圖；另一方面，奧巴馬政府卻在不斷地夸大收益、低估成本。美國共和黨也曾經(jīng)信誓旦旦地向社會公眾表示，他們將推翻奧巴馬政府的醫(yī)療保險改革政策以及《多德—弗蘭克法案》，并且廢除與此相關的擬新增設的政府機構。但是，在推翻與廢除之后拿什么來替代，共和黨也僅僅給出一個非常粗略的概念。

在監(jiān)管方面，美國政府需要采取更加理性和智慧的方法。首先是所有重要的法律法規(guī)都應當經(jīng)過獨立的第三方機構進行成本收益分析，分析結果應當在相關法律法規(guī)正式頒布之前就公之于眾。更為重要的是，監(jiān)管規(guī)則需要更加簡化、更加清晰、更加明確。因為在監(jiān)管規(guī)則過于復雜的情況下，哪怕是當監(jiān)管部門試圖編寫一份通用的說明書，真正重要的行為準則都有可能迷失在一派空話的海洋之中。如果我們有一個較為寬泛的監(jiān)管目標，并且僅僅規(guī)定在實現(xiàn)這些目標方面哪些是絕不可少的，情況就會大為改觀。總之，立法部門應當盡量使用簡單明晰的規(guī)則，然后將執(zhí)行權留給監(jiān)管部門。

有人擔心，這樣做會不會把太多的權力交給了非民選的政府官僚？如果在給政府官僚更多權力的同時，讓其承擔更大責任，責任將使其慎用權力。在實際工作中，不合理的裁定應當及時受到申訴和懲處，做出錯誤決定的監(jiān)管者應該被罷免和撤職。簡化監(jiān)管規(guī)則并不可能解決現(xiàn)代社會所面臨的所有監(jiān)管問題，但卻有可能使美國經(jīng)濟避免一個真正的危險——因為監(jiān)管過度而扼殺經(jīng)濟活力。