哪些公共文化設施適用PPP

邵堅寧

在國家的大力推動下，PPP已成為當前公共設施和公共服務領域最熱的運作模式，不少地方政府和行業主管部門躍躍欲試。但并非所有項目都適合采用PPP模式，在文化大繁榮大發展的背景下，PPP到底適用于哪些公共文化領域亟待厘清。

公共文化設施PPP應用不多

黨的十八屆三中全會后，隨著財政體制改革的推進，地方政府融資逐漸從隱性債務向顯性債務轉變，加之中國經濟“新常態”下各地財政收入壓力增大，主要依靠財政投入建設公共設施的模式難以為繼，政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，簡稱PPP）逐漸成為我國政府著力推廣的一種公共設施和公共服務供給模式。

2014年以來，國務院、財政部、國家發展改革委、中國人民銀行等有關部門陸續發布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）、《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》（財金〔2014〕112號）、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）、《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）、《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）、《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）等推廣PPP模式的文件。繼2014年11月財政部發布了30項PPP示范項目后，今年5月，國家發展改革委又發布了1043個PPP項目，涉及總投資達1.97萬億元。一時間，PPP成為公共設施和公共服務領域最熱的運作模式。

公共文化設施屬公共服務領域中的一大類別，根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳2015年初發布的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，公共文化設施包括文化設施、廣電設施、體育設施、流動設施、輔助設施五類。

與地鐵、橋梁、機場、電廠、水廠、污水與垃圾處理等傳統PPP項目相比，公共文化領域中的文化中心、博物館、圖書館、美術館、體育場等公共文化項目，收益和市場需求較為不穩定，這些領域在什么情況下可采用PPP模式，目前國家有關部門并沒有給出相關指引，還有待進一步研究。

綜觀國外，政府管理中并沒有界限清晰的“公共文化設施”概念，由于意識形態、政府理念、歷史沿襲和現實因素等差異，國外政府公共產品和服務供給模式也各有差異，主要分為以法國、日本為代表的“政府主導”模式，以美國、加拿大、瑞士等為代表的“民間主導”模式和以澳大利亞、芬蘭英國等為代表的“一臂之距”模式三種類型。

而在國內，自2005年10月黨的十六屆五中全會第一次正式提出要“逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”起，特別是2012年中共十七屆六中全會發布《中共中央推動文化大發展大繁榮的決定》以后，理論界對于PPP在公共服務領域中的應用探討開始興起，但現實操作中公共文化設施采用PPP模式的案例并不多，還缺乏可資借鑒的經驗。

起初，有學者提出可在公共圖書館項目中應用PPP模式等市場化運作模式，也有一些學者在分析新疆、西安等地文化產業和文化事業融資模式時提出可采用PPP模式，但初期的研究只對PPP模式進行了簡單的介紹，并未就公共文化設施建設如何采用PPP模式進行分析。

隨著研究的深入，一些學者從理論層面對公共文化設施應用PPP模式的機理和路徑進行了研究。如，李艷芳、趙瑋采用公共物品理論、交易成本理論的視角，就農村公共文化產品及服務供給如何采用PPP模式進行了分析，提出了具體操作流程;張艷茹、陳通、汪勇杰從博弈論的視角，分析了PPP模式下政府建設單位應對承包商機會主義行為的演化路徑，并提出了政府的應對建議。

此外，也有一些學者從實踐層面，對國內僅有的國家體育場、寧波文化廣場大劇院等公共文化設施應用PPP模式的經典案例進行了分析，得出了公共文化設施運用PPP模式的可行性結論。

誰可成功牽手

理論上，PPP模式適用于公共圖書館、公共博物館、公共美術館、文化館、文化站、綜合文化服務中心、公共體育場館、廣播設施等各類公共文化設施建設。但判斷是否真的適用，還須從項目成功因素的角度進行分析。

北京奧運期間采用PPP模式建設國家體育場算是國內公共文化領域較為成功的案例。

在國家體育場（鳥巢）的項目測算中，由于場館內觀眾席僅為91000個，而通常在場館內舉辦的活動大部分為大型體育賽事，觀眾往往爆滿。當觀眾人數達到限定數量時，場館無法容納新增加的觀眾人群。此時，國家體育場具有排他性，屬于準公共物品，可通過市場機制來提供。于是，北京市政府決定采用PPP模式開展國家體育場項目的建設和運營。

自2002年4月起，原北京市計委開始組織國家體育場項目法人招標事宜。經過談判，并報北京市政府批準，2003年7月最終確定了由中國中信集團公司、北京城建集團有限責任公司、國安岳強有限公司（香港）、金州控股集團有限公司（美國）4家企業組成的中信集團聯合體，成為國家體育場項目法人合作方招標的中標人。由代表北京市政府的北京國有資產經營管理有限公司和中信集團聯合體合作組建的項目公司——國家體育場有限責任公司負責建設和運營。

事實上，類似體育場的博物館、文化館、美術館、文化站等其他公共文化設施，都具有一定的空間規模，存在相應的可容納人數限制，具有某種程度的排他性，屬于準公共物品，構成了采用PPP模式的基本條件。

而更深層次的原因在于，穩定而大量的受眾需求與“使用者付費機制”相結合，保障了國家體育場（鳥巢）在運營中能夠獲得穩定而大量的收益，使得項目運營方在項目運營中有利可圖，為鳥巢項目的成功運營奠定了基礎。

與國家體育場形成對比的是國家大劇院項目，該項目總投資超過30億元，建成后每年在水、電等能源及外部清潔方面的維護消耗將達數千萬元。且大劇院定位于國家級的公益性文化設施，在經營理念上要求始終把追求社會效益放在首位。要達到提高人民群眾文化生活水平的目標，就得讓群眾消費得起，只能采取低于市場平均水平的低票價運營模式，私人部門參與此項設施的建設和運營難以保證獲利。該項目最終采用政府主導的建設模式，全部投資來自于政府財政，并成立事業單位對大劇院進行管理運營。

由此可見，公共文化設施項目采用PPP模式的基本條件大致為四個方面：具備準公共物品的屬性;政府部門“有利可圖”，此處的“利”理解為采用PPP模式與政府部門自己投資建設相比，成本更低、質量更高、更符合政治績效;私人部門“有利可圖”，此處的“利”理解為凈利潤;有穩定而大量的受眾需求。

但盡管公共文化設施基本都具備準公共物品的特性，然而并非所有公共文化設施都滿足其他三個條件。一方面并非所有公共文化設施都使政府部門“有利可圖”。如村級綜合文化服務中心、街道文化站等基層公共文化設施的建設中，由于基層政府更了解當地居民對文化服務的需求，信息更完備;相反，私人部門由于不掌握當地居民的具體情況和服務訴求，此時，政府部門比私人部門可能具備更低的建設成本和更好的服務效果。

另一方面并非所有公共文化設施的建設和運營都能使私人部門有利可圖。如博物館、圖書館、文化館、綜合文化服務中心等項目，往往在建設初期投入較大，建成正式運營后往往采用免費或低價提供服務的方式，無穩定的現金流，私人部門無利可圖，難以直接采用PPP模式。

再者，并非所有公共文化設施都有穩定而大量的受眾需求。如在一些邊遠地區或外出務工情況較為嚴重的農村建設綜合文化服務中心、圖書館等公共文化設施，由于大部分青壯年已外出務工，留守人員主要為老人和兒童，總受眾群體人數不多，且受老人和兒童行為習慣影響，文化服務需求不高，難以形成穩定而大量的受眾需求。

可見，在分析是否適合采用PPP模式時，需根據公共文化設施的具體情況進行具體分析。

但值得注意的是，雖然一些公共文化設施項目本身并不具備采用PPP模式的基本條件，條件允許時，可通過人為的方案設計，創造條件去采用PPP模式。如廣東清遠市2015年6月發布了圖書館、城市館與博物館、演藝中心等擬招標的PPP項目，并在標書中明確指出“本項目為純公益性基礎設施項目，缺乏‘使用者付費機制，因此回報機制采用政府付費方式。由政府在項目建成后，通過購買服務方式支付該項目的投資成本、運營維護費用及不少于8%的投資回報。”

這表明，盡管一些項目本不具備使私人部門“有利可圖”的基本條件，但通過政府購買服務的方案設計，也可人為地使私人部門從中“有利可圖”，PPP模式仍有用武之地。

但值得注意的是，如果脫離客觀實際，一味硬創造條件上馬PPP項目，恐怕項目還是會以失敗告終。

（作者：中國人民大學公共管理學院公共財政與公共政策在讀博士）