養(yǎng)老服務產業(yè)的政策需求

包路林

養(yǎng)老服務產業(yè)化發(fā)展是先行于養(yǎng)老服務社會化發(fā)展的新興、超前領域。由于養(yǎng)老服務產業(yè)覆蓋范圍廣，在北京市等大型城市，養(yǎng)老服務產業(yè)定位是與生活性服務業(yè)、旅游休閑業(yè)相結合的服務產業(yè)，包括對傳統(tǒng)養(yǎng)老服務事業(yè)的產業(yè)化改革，體制機制創(chuàng)新和提供產業(yè)發(fā)展所需的配套服務等內容。

我國養(yǎng)老服務相關的政策與經濟社會發(fā)展一樣，歷經了國家包辦、計劃供給到逐步走向市場化的發(fā)展歷程。截至目前，我國有關養(yǎng)老服務的標準有十余個，針對社會化養(yǎng)老機構的優(yōu)惠政策已初步形成體系，但針對更為廣泛的養(yǎng)老服務產業(yè)無系統(tǒng)的、具體的優(yōu)惠政策，頂層設計整體上仍然落后。

養(yǎng)老服務從

“事業(yè)”向“產業(yè)”轉型

在傳統(tǒng)的福利事業(yè)思維下，養(yǎng)老服務很難實現(xiàn)盈利。然而，時過境遷，隨著龐大的養(yǎng)老服務需求群體的形成和人們消費觀念的逐漸轉變，養(yǎng)老問題逐漸去掉“事業(yè)”的面紗，帶上“產業(yè)”的帽子，擁有著良好的發(fā)展前景。當前，養(yǎng)老服務產業(yè)還處于發(fā)展的起步階段，正在實現(xiàn)“事業(yè)”到“產業(yè)”的轉型。一個新興產業(yè)的發(fā)展，需要給予政策引導，培育發(fā)展環(huán)境，使其走向良性發(fā)展的軌道。

上世紀八十年代初期開始，我國開始改革福利事業(yè)。1983年，提出社會福利事業(yè)不僅可以由國家辦，社會、團體機關、街道甚至家庭都可以操辦。此后，社會力量投入福利事業(yè)得到了政府的支持和發(fā)展。1986年民政部正式提出“社會福利社會辦”的概念，1987年開始倡導社區(qū)服務，1991年明確提出“社會福利社會化”的概念。

2000年發(fā)布《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，是我國第一次在社會福利領域中提倡“社會化”發(fā)展，要求轉變政府職能，改變過去單純依靠政府財政投資、完全由國家包辦包管社會福利的局面。文件中將社會福利社會化界定為“四化”，即投資主體多元化，服務對象公眾化，服務方式多樣化和服務隊伍專業(yè)化，出臺很多促進社會化發(fā)展的優(yōu)惠政策，標志著我國社會福利事業(yè)發(fā)展進入了一個新階段。2006年，發(fā)布《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》，第一次提出“養(yǎng)老服務業(yè)”的概念，也是首次以國務院文件的形式明確提出加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)。2008年，發(fā)布《關于全面推進居家養(yǎng)老服務的意見》，養(yǎng)老服務業(yè)邁上了全面快速發(fā)展的軌道。2010年，提出“積極應對人口老齡化，注重發(fā)揮家庭和社區(qū)功能，優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務，培育壯大老齡服務事業(yè)和產業(yè)”，首次正式提出發(fā)展養(yǎng)老服務產業(yè)。

2013年開始，國家發(fā)布了一系列有關養(yǎng)老服務方面的政策，標志著我國養(yǎng)老服務社會化發(fā)展的大幕正式開啟。2013年國務院頒布《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)[2013]35號）。其后民政部、發(fā)展改革委等相關部門陸續(xù)發(fā)布文件，逐步落實養(yǎng)老服務業(yè)改革，顯示出國家在推行養(yǎng)老服務社會化、產業(yè)化發(fā)展方面的決心，也標志著社會化、產業(yè)化發(fā)展進入了實質性操作階段。例如，《關于開展公辦養(yǎng)老機構改革試點工作的通知》（民函[2013]369號），推行政府養(yǎng)老機構民營化改革;《關于開展養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革試點工作的通知》（民辦發(fā)[2013]23號），提出全國范圍內開展養(yǎng)老服務試點，推行社區(qū)養(yǎng)老照料中心等多個具體措施;《關于做好政府購買養(yǎng)老服務工作的通知》（財社[2014]105號），明確政府由提供服務方轉向購買服務方。此外，2014年12月，國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過養(yǎng)老金雙軌制改革方案，明確推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，從基本養(yǎng)老保險的角度平等對待社會各成員，也有利于社會化養(yǎng)老服務的全面普及。

養(yǎng)老服務產業(yè)培育的

政策需求

養(yǎng)老服務產業(yè)覆蓋范圍廣泛，本文重點對生活性服務業(yè)、金融保險業(yè)、老年用品研發(fā)和房地產業(yè)等方面的政策需求進行分析。

生活性服務業(yè)

與養(yǎng)老服務相關的生活性服務業(yè)發(fā)展的重點在于如何與當前的家政服務、社區(qū)服務接軌和整合。可以利用當前社區(qū)管理和服務基本全覆蓋的優(yōu)勢，在現(xiàn)有的社區(qū)組織、工作人員和辦公、活動場所基礎之上，將養(yǎng)老服務整合至社區(qū)服務中。考慮到規(guī)模化發(fā)展的良好效應，應培育具有一定實力的大型連鎖企業(yè)，以示范效應帶動行業(yè)發(fā)展，進而使中小企業(yè)，乃至小微企業(yè)逐漸參與進來，調動全社會參與養(yǎng)老服務的積極性。此外，結合當前信息高度發(fā)達，科技走進生活的時代發(fā)展特點，重點發(fā)展依托信息化功能的數(shù)字服務。比如，通過建立實時更新的老年人電子檔案，提供個性化、差異化服務。服務業(yè)的發(fā)展離不開政府的監(jiān)管。政府應建立起市場準入和退出機制，對服務標準進行統(tǒng)一規(guī)范，重點對資質、質量、誠信等方面進行監(jiān)督，建立公示制度和強有力的處罰制度，及時淘汰不能滿足要求的企業(yè)，讓服務企業(yè)的運營公開化，接受社會監(jiān)督。

金融保險業(yè)

為撬動養(yǎng)老服務需求方的消費能力和供給方的投融資水平，金融保險業(yè)是養(yǎng)老服務產業(yè)必不可少的行業(yè)。金融保險業(yè)主要包括證券類金融、信托類金融、房地產類金融、組合型金融等金融產品以及意外保險、老年人健康保險以及養(yǎng)老從業(yè)機構與人員的責任險等保險產品。

金融業(yè)發(fā)展的首要任務在于創(chuàng)建針對性較強的金融體系，營造金融環(huán)境。需要研究出臺養(yǎng)老金與銀行、保險、基金、信托等金融形態(tài)相結合的形式，實現(xiàn)實體經濟和虛擬經濟的協(xié)同發(fā)展。當前養(yǎng)老保險基金還缺乏科學、高效的投資管理機制，保值增值渠道單一，影響了長遠發(fā)展。保險業(yè)待開發(fā)的領域還很多，需要將傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險基金轉變?yōu)樾滦宛B(yǎng)老保險基金，不斷開發(fā)新產品;需要與大型養(yǎng)老服務機構合作，研究出臺針對養(yǎng)老服務人員的職業(yè)保險和針對老年人的意外、健康保險;需要細分人群，推出多樣化產品，滿足不同人群的不同需求;可以借鑒國外比較成熟的住房反向抵押養(yǎng)老保險經驗，與銀行、保險機構合作，研究出臺鼓勵住房反向抵押養(yǎng)老保險的具體政策和措施。

老年用品研發(fā)

老年用品主要包括與老年人相關的日用品、輔助生活器具、醫(yī)療器械、醫(yī)藥用品、康復器材、護理用品、保健用品、電子器材、服飾用品、文化用品、喪葬用品，等等。由于當前老年用品數(shù)量和種類均很少，發(fā)展空間很大。為了加快老年用品的研發(fā)與生產，社會力量在參與老年用品開發(fā)時還需要在財稅、金融、地稅、信貸等方面的很多政策支持。

老年用品研發(fā)的重點在于與高校、科研機構聯(lián)合，開發(fā)針對性強、實用性強的用品。主要服務對象應為生活不能自理、半自理的老年人，滿足其生活、醫(yī)療、保健等多方面的需求。老年用品研發(fā)應借鑒國內外的先進科技，結合老年人消費能力的實際水平，開發(fā)滿足大眾市場的產品。

老年房地產業(yè)

老年房地產業(yè)是我國養(yǎng)老服務產業(yè)最早發(fā)展的領域，至今方興未艾。合理有序地鼓勵產業(yè)發(fā)展應通過政策引導，使產業(yè)發(fā)展不扎堆、不盲目、不走樣。因此，當前養(yǎng)老地產一方面要繼續(xù)鼓勵發(fā)展，一方面也要對不好的苗頭予以遏制。例如，通過項目審批和相應的費用支持鼓勵社會投資者利用城鎮(zhèn)現(xiàn)有的閑置廠房、學校、社區(qū)用房改造和利用為養(yǎng)老服務機構。建立健全監(jiān)管機制，對于以養(yǎng)老地產名義圈地、囤地或擅自改變養(yǎng)老服務用途的，進行嚴厲處罰。養(yǎng)老地產發(fā)展中需要加強對服務功能的強制性規(guī)定，強調養(yǎng)老地產與普通地產的區(qū)別，突出醫(yī)療保健、專業(yè)護理、貼身服務等各項配套服務。還應對產業(yè)的盈利模式、盈利結構、運行機制和運作模式予以明確，促進產業(yè)發(fā)展進入良性發(fā)展的軌道。

（作者單位：北京市工程咨詢公司）