關(guān)于自然壟斷性國(guó)有企業(yè)的規(guī)制研究

衛(wèi)祥云

自從國(guó)家“十二五”規(guī)劃提出“探索實(shí)行公益性和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)分類(lèi)管理”以來(lái)，我國(guó)關(guān)于國(guó)有企業(yè)的分類(lèi)改革開(kāi)始進(jìn)入了公眾視野，許多專(zhuān)家、學(xué)者發(fā)表了不同見(jiàn)解和觀點(diǎn)。最近，據(jù)媒體披露：由國(guó)資委牽頭的“關(guān)于深化國(guó)企改革的指導(dǎo)意見(jiàn)”和“關(guān)于國(guó)有企業(yè)的功能定位與分類(lèi)”兩份重要文件將于2015年初公開(kāi)發(fā)布，標(biāo)志著關(guān)于國(guó)有企業(yè)的分類(lèi)改革從理論上的終結(jié)和新的改革方案浮出水面。

按照即將公布的“關(guān)于國(guó)有企業(yè)的功能定位與分類(lèi)”方案，將國(guó)有企業(yè)分為公益性和商業(yè)類(lèi)兩類(lèi)，其中商業(yè)類(lèi)又分為競(jìng)爭(zhēng)性和特定功能性。

2011年4月18日，筆者曾在《再談國(guó)有企業(yè)改革思路》一文中指出，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該分為公益性、競(jìng)爭(zhēng)性和自然壟斷性三類(lèi)，即在“十二五”規(guī)劃提出探索實(shí)行公益性和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)分類(lèi)管理以后增加了自然壟斷行業(yè)一類(lèi)。目前，國(guó)資委“關(guān)于國(guó)有企業(yè)的功能定位與分類(lèi)”方案雖然形式上將國(guó)有企業(yè)分為兩類(lèi)，但實(shí)際上內(nèi)容還是三類(lèi)，即公益性、競(jìng)爭(zhēng)性和特定功能類(lèi)。所不同的是把自然壟斷行業(yè)表述為特定功能類(lèi)，并把它和競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)列為商業(yè)類(lèi)。這與筆者多年以前的研究觀點(diǎn)和思路殊途同歸。

至于特定功能類(lèi)與自然壟斷類(lèi)的概念哪個(gè)更準(zhǔn)確，不屬于本文討論研究的內(nèi)容。不管怎么劃分，都是從目前國(guó)企改革的現(xiàn)實(shí)和實(shí)踐出發(fā)的，但筆者認(rèn)為，自然壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)的規(guī)制與改革亟需提上議事日程，且具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

一、自然壟斷性國(guó)有企業(yè)的概念和范圍

自然壟斷性國(guó)有企業(yè)，是指以國(guó)有資本投入在特定功能和自然資源壟斷行業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的國(guó)有獨(dú)資、控股（絕對(duì)控股和相對(duì)控股）和合作企業(yè)。

自然壟斷性國(guó)有企業(yè)的范圍如下：

1.電力、石油、煤炭和地質(zhì)礦產(chǎn)業(yè)等；

2.關(guān)系國(guó)家安全和軍工行業(yè)。如軍用航空、航天和兵器制造等；

3.基礎(chǔ)科學(xué)研究院（所）；

4.國(guó)家文化傳媒產(chǎn)業(yè)中的國(guó)有企業(yè)。如國(guó)家電視臺(tái)、廣播電臺(tái)和部分出版社、報(bào)社、雜志社和互聯(lián)網(wǎng)傳媒產(chǎn)業(yè)等；

5.鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、航運(yùn)和海運(yùn)、港口等公共設(shè)施行業(yè)等；

6.承擔(dān)國(guó)計(jì)民生重要商品儲(chǔ)備和重要戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的流通產(chǎn)業(yè)。如儲(chǔ)備糧、儲(chǔ)備棉等企業(yè)；

7.政策性金融服務(wù)業(yè)。如國(guó)有銀行和國(guó)有證券公司、國(guó)有保險(xiǎn)公司等；

8.國(guó)家郵政和部分信息產(chǎn)業(yè)。如中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)和中國(guó)聯(lián)通等；

9.與上述行業(yè)和產(chǎn)業(yè)相關(guān)的國(guó)有企業(yè)。

二、自然壟斷性國(guó)有企業(yè)存在的悖論

自然壟斷性國(guó)有企業(yè)不屬于公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)的范疇。不包括國(guó)有醫(yī)院、公辦大學(xué)和供水、供氣、電網(wǎng)、地鐵以及城市公共交通類(lèi)等純公益性國(guó)有企業(yè)。按理說(shuō)，自然壟斷性國(guó)有企業(yè)天然地具備自然資源和國(guó)家信用的雙重優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該義不容辭地按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求做大做強(qiáng)。但長(zhǎng)久以來(lái)我國(guó)國(guó)有企業(yè)發(fā)展和改革的實(shí)踐卻證明其效率并不高，尤其是在和私有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中不具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在這種情況下，如果自然壟斷行業(yè)由國(guó)有企業(yè)包打天下，那么就與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制無(wú)異。雖然能夠保證全體國(guó)民的生活必需和相對(duì)公平，但我們卻不得不忍受低效率和次服務(wù)。早在1997年，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家史蒂芬·馬丁和戴維·帕克對(duì)英國(guó)各類(lèi)企業(yè)私有化的經(jīng)營(yíng)成效進(jìn)行了研究，經(jīng)過(guò)大量實(shí)證調(diào)查檢驗(yàn)和綜合比較后發(fā)現(xiàn)：在競(jìng)爭(zhēng)比較充分的市場(chǎng)上，企業(yè)私有化后的效益有顯著提高；在壟斷市場(chǎng)上企業(yè)私有化后的平均效益并不明顯。國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)都證明，這種狀況既是自然壟斷性國(guó)有企業(yè)存在的悖論，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上的次優(yōu)選擇，因?yàn)檎也坏阶顑?yōu)選擇。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨認(rèn)為，政府對(duì)自然壟斷問(wèn)題有三種不同的解決方法。一是政府接管某一行業(yè)的所有權(quán)，或?qū)⒃撔袠I(yè)國(guó)有化。如英國(guó)、法國(guó)的電力公司、電話公司和部分公用事業(yè)部門(mén)的國(guó)有化。如我國(guó)自然形成的大多數(shù)國(guó)有獨(dú)資和控股公司等大型國(guó)有企業(yè)，政府往往給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼以維持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。二是放開(kāi)私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)該行業(yè)的同時(shí)對(duì)其進(jìn)行管制。如美國(guó)一般采取這種做法。而我國(guó)目前的情況還是以國(guó)有壟斷為主。按照十八屆三中全會(huì)《決定》精神重申的混合所有制改革精神，為自然壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)改革提供了新的契機(jī)，明確提出“準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)的功能，在自然壟斷行業(yè)放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)”，這樣對(duì)自然壟斷行業(yè)混合所有制企業(yè)的規(guī)制就提上了議事日程。當(dāng)然，政府對(duì)企業(yè)的微觀規(guī)制是否有效，是否能夠真正代表公共利益，就成為政府規(guī)制引起爭(zhēng)議的要點(diǎn)。因此，政府無(wú)論是實(shí)施壟斷權(quán)還是授予壟斷權(quán)，都應(yīng)該依據(jù)行業(yè)特點(diǎn)審慎決策。三是鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。盡管完全競(jìng)爭(zhēng)在自然壟斷的情況下不會(huì)出現(xiàn)，但有限度的競(jìng)爭(zhēng)總是可以帶來(lái)一些好處。在20世紀(jì)70年代后期到80年代，西方國(guó)家的許多政府認(rèn)為：不論競(jìng)爭(zhēng)是否完全，總是比管理更有效率一些。但2014年諾貝爾獎(jiǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)得主、英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家梯若爾的規(guī)制理論研究則提出完全相反的結(jié)論。他通過(guò)對(duì)英國(guó)電力公司和市場(chǎng)的分析認(rèn)為：市場(chǎng)的不完全競(jìng)爭(zhēng)可能比壟斷更加無(wú)效。因此，自然壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)存在的悖論是研究該國(guó)企改革繞不開(kāi)的重要命題。時(shí)至今日，我國(guó)中石油、中石化和中海油以及中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)和中國(guó)聯(lián)通等大型國(guó)企的布局和設(shè)置仍然存在爭(zhēng)議，很多學(xué)者認(rèn)為，這些大型壟斷國(guó)企之間并不存在真正的競(jìng)爭(zhēng)。

三、自然壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)的規(guī)制

由于自然壟斷性國(guó)有企業(yè)存在的悖論，決定了其既不同于公益性類(lèi)的國(guó)有企業(yè)，由國(guó)家基本上包下來(lái)，又不同于競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)，國(guó)家甚至可以完全退出。所以對(duì)自然壟斷性國(guó)有企業(yè)的規(guī)制顯得十分必要。

我們知道，自然壟斷是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)形式之一，我國(guó)的自然壟斷行業(yè)大多數(shù)屬于特定產(chǎn)業(yè)，其特殊功能成為對(duì)自然壟斷性國(guó)有企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的基本依據(jù)。政府對(duì)企業(yè)的微觀規(guī)制就是為了彌補(bǔ)和矯正市場(chǎng)失靈以確保稀缺資源的有效配置。因此，政府在糾正自然壟斷上具有一定的特殊優(yōu)勢(shì)。

首先，政府可以行使征稅權(quán)和禁止權(quán)，限制新企業(yè)和相關(guān)企業(yè)進(jìn)入自然壟斷行業(yè)。因此，自然壟斷行業(yè)如果只有一個(gè)企業(yè)時(shí)才最有效率，其他企業(yè)的進(jìn)入必然增加現(xiàn)有企業(yè)的生產(chǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

其次，政府可通過(guò)行使征稅權(quán)和處罰權(quán)，減弱或消除自然壟斷行業(yè)因競(jìng)爭(zhēng)不足給消費(fèi)者帶來(lái)的產(chǎn)品安全、價(jià)格和服務(wù)等方面的問(wèn)題與不足，強(qiáng)化政府的經(jīng)濟(jì)規(guī)制職能。

第三，政府還可直接行駛征稅權(quán)、禁止權(quán)和處罰權(quán)等以降低交易成本，其在組織費(fèi)用等方面具有一定的交易費(fèi)用優(yōu)勢(shì)。

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)范圍不斷擴(kuò)大，市場(chǎng)失靈現(xiàn)象在自然壟斷行業(yè)表現(xiàn)尤為突出，政府規(guī)制隨之建立并對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行發(fā)揮了重要效能。至少在維護(hù)壟斷、限制進(jìn)入、防止國(guó)有企業(yè)利用其壟斷地位謀取超額利潤(rùn)，保護(hù)公共利益方面彌補(bǔ)了部分市場(chǎng)缺陷。其主要作用有三：一是阻止了低效率非規(guī)模經(jīng)濟(jì)進(jìn)入自然壟斷行業(yè)，有利于提高生產(chǎn)的集中度和發(fā)揮資本優(yōu)勢(shì)。二是在一定程度上保證了一些公用企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)不斷供給，抑制了他們?yōu)E用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、制定壟斷價(jià)格、實(shí)行價(jià)格歧視及差別對(duì)待，損害消費(fèi)者利益的行為。三是避免了公用產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格的波動(dòng)，維護(hù)了市場(chǎng)交易秩序。

雖然現(xiàn)階段我國(guó)政府對(duì)自然壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)的微觀規(guī)制具有明顯的優(yōu)勢(shì)和作用，但也存在著不可忽視的三大問(wèn)題。

第一，信息不對(duì)稱(chēng)使政府對(duì)自然壟斷行業(yè)的價(jià)格監(jiān)管形式化。自然壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)對(duì)其核心的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)及其動(dòng)態(tài)信息的掌握是全面充分的。而政府管制部門(mén)對(duì)企業(yè)各種信息的了解是片面的。政府希望把企業(yè)的真實(shí)成本作為價(jià)格規(guī)制的主要依據(jù)，企業(yè)卻希望抬高經(jīng)營(yíng)成本獲得有利的政府定價(jià)。這種由于追求目標(biāo)的差異導(dǎo)致的有關(guān)企業(yè)真實(shí)成本的博弈，企業(yè)往往略占上風(fēng)，畢竟企業(yè)比政府更了解自己的經(jīng)營(yíng)狀況。因此，政府通過(guò)大量的調(diào)查、聽(tīng)證、立法并通過(guò)合法渠道審批出臺(tái)的所謂“價(jià)格管制”，很可能是不準(zhǔn)確的，甚至是徒勞的。這還不包括“官商合謀”帶來(lái)的尋租“價(jià)格”。如2014年國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司頻出的腐敗案件，就是價(jià)格管制滋生的“伴生物”。所以，這里不僅存在價(jià)格管理的失靈，也存在價(jià)格管制的悖論。如國(guó)家在2014年11月29日到12月12日，在半個(gè)月內(nèi)兩次上調(diào)石油消費(fèi)稅。雖然這兩項(xiàng)增稅政策選擇在國(guó)際油價(jià)“十連跌”的情況下實(shí)施，并實(shí)現(xiàn)了增稅與降價(jià)的同步，但不能因此證明增稅（費(fèi)）就是合理的。其本質(zhì)在于國(guó)內(nèi)消費(fèi)者并沒(méi)有享有國(guó)際油價(jià)下跌帶來(lái)的全部應(yīng)得好處。由此也可以得出結(jié)論：在自然壟斷行業(yè)政府的增稅行為是不會(huì)受市場(chǎng)制約的，政府在此間難脫變相漲價(jià)之嫌。這里涉及到對(duì)濫用權(quán)力者的規(guī)制問(wèn)題。

第二，自然壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)依靠壟斷獲得的較高利潤(rùn)，內(nèi)部缺乏提高效率的動(dòng)力，外部缺少市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力。在一定程度上造成了技術(shù)停滯和效益低下，包括服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)次價(jià)高。目前我國(guó)的電力、能源和電信等國(guó)有企業(yè)均沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。

第三，由于我國(guó)政府行政職能轉(zhuǎn)變滯后和政企不分的狀況存在，造成政府規(guī)制力度不夠。從而使有些規(guī)制政策效果不明顯。

值得一提的是，我國(guó)政府規(guī)制中存在的上述問(wèn)題，在發(fā)達(dá)國(guó)家的自然壟斷行業(yè)也是存在的。我們可以通過(guò)比較和借鑒，把發(fā)達(dá)國(guó)家的有效規(guī)制拿來(lái)為我所用。但結(jié)合我國(guó)目前自然壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)狀，盡快厘清政府規(guī)制的主要概念和內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)政府對(duì)企業(yè)微觀規(guī)制的理論基礎(chǔ)。

目前，我國(guó)政府規(guī)制主要包括以下五個(gè)方面：

規(guī)制之一：對(duì)國(guó)家對(duì)投資的規(guī)制。由于自然壟斷類(lèi)國(guó)有企業(yè)的邊界是相對(duì)清楚的，所以對(duì)國(guó)有獨(dú)資、控股和合作企業(yè)的投資規(guī)制必須涇渭分明，做到令行禁止。其最終目標(biāo)是達(dá)到定位準(zhǔn)確、產(chǎn)權(quán)清晰、公益為主、部分壟斷并徹底退出競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。

規(guī)制之二：準(zhǔn)入條件和門(mén)檻的規(guī)制。根據(jù)自然壟斷行業(yè)的企業(yè)特點(diǎn)，對(duì)企業(yè)的規(guī)模、資金、貸款、準(zhǔn)入門(mén)檻、控股與持股比例、經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)則、行規(guī)行約的責(zé)任履行、企業(yè)的設(shè)定與終止程序和特殊情形下的國(guó)有全股持股管理等內(nèi)容實(shí)行規(guī)制。

規(guī)制之三：價(jià)格規(guī)制。壟斷資源和壟斷產(chǎn)品的定價(jià)機(jī)制和價(jià)格管制是政府價(jià)格規(guī)制的重點(diǎn)和難點(diǎn)。由于存在信息不對(duì)稱(chēng)使價(jià)格失靈的情況時(shí)有發(fā)生，因此，在自然壟斷行業(yè)存在著無(wú)處不在的價(jià)格管制悖論。一方面企業(yè)效率的提高，降低了生產(chǎn)成本，應(yīng)該體現(xiàn)到服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量上。但企業(yè)卻鮮有降低成本的動(dòng)力和積極性，因?yàn)橥ㄟ^(guò)游說(shuō)政府操縱定價(jià)或拿到財(cái)政補(bǔ)貼卻要省事的多。這種情況在轉(zhuǎn)軌期的中國(guó)非常普遍。如2014年的國(guó)際油價(jià)暴跌，本應(yīng)最終體現(xiàn)在消費(fèi)者身上，而政府卻借機(jī)提高稅費(fèi)，等于是變相漲價(jià)。因此，價(jià)格規(guī)制對(duì)自然壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)是一把雙刃劍。其中，處理好政府、企業(yè)和消費(fèi)者三者之間的關(guān)系，維持三者之間的平衡至關(guān)重要和緊要。

規(guī)制之四：財(cái)務(wù)規(guī)制。應(yīng)按照現(xiàn)代企業(yè)財(cái)務(wù)制度和國(guó)家的有關(guān)政策規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出國(guó)有企業(yè)上交紅利不得低于30%的要求，只是倒逼國(guó)有企業(yè)強(qiáng)化管理，提高效率的宏觀指標(biāo)。對(duì)于自然壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)應(yīng)該根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)分別確定上交紅利指標(biāo)。對(duì)于承擔(dān)政策性虧損的國(guó)有企業(yè)，則需要制定財(cái)政補(bǔ)貼的相關(guān)規(guī)制。對(duì)于礦產(chǎn)等資源性國(guó)有企業(yè)還應(yīng)建立稅收規(guī)制。如我國(guó)從2014年開(kāi)始對(duì)煤礦企業(yè)的資源稅由原來(lái)的從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征。就屬于政府對(duì)自然壟斷資源的存量規(guī)制。

規(guī)制之五：激勵(lì)性規(guī)制。對(duì)于自然壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)的激勵(lì)性規(guī)制包括兩方面。一方面是實(shí)行準(zhǔn)公務(wù)和準(zhǔn)公務(wù)員管理，類(lèi)似于公益性行業(yè)的國(guó)有企業(yè)人員管理。主要有行政職務(wù)負(fù)責(zé)制和業(yè)務(wù)人員職稱(chēng)聘任制等。另一方面在混合所有制企業(yè)可給予經(jīng)營(yíng)者和職工持股、參股、期權(quán)等激勵(lì)行規(guī)制。

四、自然壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)的改革

自然壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)改革既不能與公益性國(guó)有企業(yè)的準(zhǔn)公務(wù)和準(zhǔn)公務(wù)員管理相同，也不存在從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)徹底退出的問(wèn)題。因此，按照十八屆三中全會(huì)《決定》精神，繼續(xù)實(shí)行和深化混合所有制改革將是自然壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)改革的必由之路。

2014年，在國(guó)資委“關(guān)于深化國(guó)企改革的指導(dǎo)意見(jiàn)”和“關(guān)于國(guó)有企業(yè)的功能定位與分類(lèi)”文件出臺(tái)以前，公益性和自然壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)管理人員薪酬改革已經(jīng)拉開(kāi)帷幕。中共中央曾專(zhuān)門(mén)召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)了《中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》，適用該方案的企業(yè)總計(jì)72家，具體包括由國(guó)務(wù)院國(guó)資委履行出資人責(zé)任的53家央企，如中石油、中石化和中國(guó)移動(dòng)等，以及其他金融、鐵路等19家央企。并且規(guī)定這些企業(yè)的負(fù)責(zé)人薪酬將削減至現(xiàn)有薪酬的30%，即削減后年薪不得超過(guò)60萬(wàn)元。與此同時(shí)，國(guó)資委也推出了進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)投資運(yùn)營(yíng)公司和混合所有制企業(yè)改革試點(diǎn)。從自然壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)的分布情況看，雖然大多數(shù)都可以進(jìn)行混合所有制模式改革，但對(duì)此類(lèi)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制則更為重要和迫切。如果對(duì)自然壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)規(guī)制不夠或不明確，將不排除這類(lèi)國(guó)有企業(yè)改革出現(xiàn)反復(fù)和倒退。

對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的國(guó)有企業(yè)，規(guī)制理論基本無(wú)效。筆者的研究思路和觀點(diǎn)是徹底退出，但退出的前提是區(qū)分真正的自然壟斷行業(yè)和非自然壟斷行業(yè)，退出的路徑和時(shí)間可根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和企業(yè)實(shí)際情況擇機(jī)進(jìn)行，甚至一企一策。當(dāng)然，有的學(xué)者對(duì)此觀點(diǎn)持反對(duì)意見(jiàn)，其主要觀點(diǎn)是：如果國(guó)有資本全部按照公共目標(biāo)布局而不考慮收益性目標(biāo)，將會(huì)對(duì)公共財(cái)產(chǎn)構(gòu)成巨大壓力。筆者認(rèn)為這種良好的主觀愿望和動(dòng)機(jī)沒(méi)有任何問(wèn)題。問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是：不是不考慮收益性目標(biāo)或不想考慮，因?yàn)闆](méi)有真正的收益型企業(yè)。即使以投資公司、投資基金的形式出現(xiàn)，也難確保在競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)盈利。過(guò)去國(guó)有企業(yè)的改革實(shí)踐和當(dāng)今國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)狀都證明國(guó)有資本并沒(méi)有取得真正的收益，而有限的上交紅利主要來(lái)源于土地等資源要素租金。尤其是處于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的國(guó)有企業(yè)，不管培養(yǎng)多少人才，上交多少利稅，最終的結(jié)果只有“消亡”兩個(gè)字和交了多少學(xué)費(fèi)，存在了多長(zhǎng)時(shí)間。除此而外，便沒(méi)有其他意義。不過(guò)這不屬于本文研究的內(nèi)容。

作為自然壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)改革，應(yīng)尋求以下三個(gè)方面為突破口：

首先，實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制與企業(yè)管理分開(kāi)。政企分開(kāi)作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的內(nèi)容被屢次提到，但涉及到國(guó)有企業(yè)改革，最大的錯(cuò)誤則在于認(rèn)為政企分開(kāi)就是去行政化。而對(duì)于自然壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)、政府的微觀規(guī)制實(shí)際上就是行政規(guī)制。只有打破規(guī)制者與被規(guī)制企業(yè)之間的直接利益關(guān)系，才能使政府行使的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制行之有效。

其次，真正區(qū)分自然壟斷（特定功能類(lèi)）行業(yè)和非自然壟斷行業(yè)（競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)）的不同，分別實(shí)行規(guī)制和放松規(guī)制相結(jié)合的管理思路。這屬于國(guó)有企業(yè)分類(lèi)管理的問(wèn)題。

第三，對(duì)自然壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)實(shí)行激勵(lì)性規(guī)制。由于我國(guó)自然壟斷行業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)和社會(huì)地位決定其實(shí)行的壟斷經(jīng)營(yíng)在短期內(nèi)無(wú)法改變，所以激勵(lì)性規(guī)制的內(nèi)容需要認(rèn)真研究和對(duì)待。如對(duì)管理人員實(shí)行行政職務(wù)責(zé)任制；對(duì)技術(shù)人員實(shí)行技術(shù)職稱(chēng)聘任制。鼓勵(lì)區(qū)域間不同企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)行社會(huì)契約管理制。完善各種形式的內(nèi)部承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，明確企業(yè)和職工的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系等。

通過(guò)對(duì)自然壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)的概念、范圍、存在的悖論、規(guī)制內(nèi)容和改革必要性的認(rèn)識(shí)和提高，可見(jiàn)自然壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)是不可否認(rèn)和不能忽視的客觀存在。盡管?chē)?guó)資委在“關(guān)于國(guó)有企業(yè)的功能定位與分類(lèi)”方案中把自然壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)劃歸在兩類(lèi)（公益類(lèi)和商業(yè)類(lèi)）中的商業(yè)類(lèi)，且名稱(chēng)為功能定位類(lèi)，但這只是形式上的差異，也可以說(shuō)是為了理論上的求同存異。并不影響自然壟斷行業(yè)（功能定位類(lèi)）國(guó)有企業(yè)的定位、內(nèi)容和包括范圍，也不影響對(duì)自然壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行規(guī)制與改革的必要性。這正是本文研究所稱(chēng)仍然采用自然壟斷類(lèi)而非功能定位類(lèi)的緣由。