深入創新財政支農工作 進一步推進農業農村改革

王建國

日前閉幕的中央經濟工作會議、中央農村工作會議，對2015年和今后一段時期農業農村工作作出重大部署。我們要認真學習、全面貫徹，堅持穩中求進工作總基調，創新驅動，改革引領，以更大的力度推動財政支農各項工作再上新臺階。

一、財政支農創新邁出新步伐

近年來，我們全面貫徹落實中央關于全面深化改革的精神，按照財稅體制改革的要求，瞄準問題，主動作為，逐步構建起政策創新、機制創新、管理創新“三位一體”模式，推動財政支農改革創新不斷深入，財政支農工作的站位更高，管理職能更加全面。

（一）政策創新拓寬了財政支農領域

積極順應農業農村發展新形勢，立足當前，著眼長遠，創新完善財政支農政策體系，不斷拓寬財政支農領域。

一是創新支持農業可持續發展政策。按照中央決策部署，從2014年起，財政部會同有關部門，全面啟動實施農業可持續發展新戰略。支持農業可持續發展是財政支農政策的重大創新，包括耕地修復保護和生態友好型農業發展等一系列新政策、新舉措。一方面，支持開展耕地修復保護。在湖南省長株潭地區啟動耕地重金屬污染治理試點，通過加強重點監測、開展修復治理、選育推廣鎘低積累品種、調整種植結構等多種措施，使試點區域稻谷鎘含量達標比例由試點前的100%不達標改善為47.8%達標。在河北省黑龍港流域開展地下水超采綜合治理試點，通過種植結構節水、蓄調水工程節水、噴微灌技術節水、價格機制節水等措施，預計到2015年試點地區可壓采地下水10.64億立方米。啟動新一輪退耕還林還草工程，逐步將25度以上坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地和嚴重沙化耕地退下來。開展濕地生態效益補償試點和退耕還濕試點，支持重要濕地生態修復和環境整治。另一方面，支持生態友好型農業發展。支持2316個項目縣（場、單位）開展測土配方施肥，全國減少不合理施肥量450萬噸，每畝平均節本增收57元。實施耕地保護與質量提升補貼項目，重點推廣秸稈還田、綠肥種植、增施有機肥、地力培肥改良綜合配套等技術，促進耕地保護與質量提升。支持推廣以地膜覆蓋為主的旱作農業技術，完成推廣面積2526萬畝，促進增產78.5億公斤。支持9個省份開展農業農村廢棄物綜合利用試點，推動農牧業循環經濟發展。與此同時，繼續支持實施天然林保護等重大生態工程和森林生態效益補償制度，加大草原生態保護力度，促進保護和改善了農林生態環境。積極支持農業“走出去”，統籌利用國內國際兩個市場兩種資源。

二是創新構建新型農業經營體系政策。支持開展財政支持農民合作社創新試點工作，以“培育新主體、探索新機制、拓展新領域”為政策目標，通過加強與金融社會資本合作、搭建公共服務平臺、支農項目與農民合作社對接等方式，探索創新了財政投入機制及合作社發展模式。支持開展農業生產全程社會化服務試點，針對糧食等主導產業和農民急需的關鍵環節，鼓勵和支持社會化服務主體開展病蟲害統防統治、工廠化育供苗、水稻機插機收、玉米機收、烘干倉儲等加工作業服務，促進構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。

三是創新支持農業農村改革政策。開展黑龍江重點國有林區全面停止天然林商業性采伐試點，實現“向森林要木材”到“向森林要生態”的轉變，增加安排天然林保護工程財政資金，保障林區職工的基本生活和社會正常運轉。支持農村土地承包經營權的確權登記頒證試點，解決農戶承包地面積不準、四至不清等問題，為引導農村土地經營權有序流轉，發展農業適度規模提供基礎支撐。深入開展農村綜合改革示范試點，進一步擴大農村公共服務運行維護機制試點范圍，破解基本公共服務“最后一公里”難題。落實中央城鎮化工作會議精神，啟動建制鎮示范試點工作。統籌安排相關資金，合力開展傳統村落保護工作。扎實推進農村公共服務標準化試點。穩妥推進國有農場辦社會職能改革試點。

（二）機制創新增強了農業發展活力

努力創新財政支農體制機制，向改革要動力，以改革增活力，促進釋放更多改革紅利。

一是創新涉農資金整合機制。經國務院批準，2013年啟動了黑龍江省“兩大平原”涉農資金整合試點，將安排給黑龍江省的77項資金，按性質劃歸為農業生產發展、農村社會發展和扶貧開發3大類，按原渠道切塊分配下達到省，黑龍江省遵循“錢隨事走、集中力量、形成能力、解決問題”的原則，積極創新資金整合統籌模式，充分發揮資金使用效益，為“兩大平原”現代農業改革創新試驗提供了有力支撐。同時，著力從預算編制環節開展整合，農業司分管的專項資金由2011年的42項整合歸并為2014年的19項，中央農口部門預算項目支出的清理歸并也取得新進展。

二是創新資金分配與項目審批機制。采用因素法等方式分配支農資金，并積極探索采取競爭性分配方式，提高了資金安排的科學性，調動了地方積極性。進一步下放支農項目審批權限，賦予地方自主安排資金項目的更大空間，增強了地方的統籌能力。改革支農項目立項方式，一些地方探索將立項過程和結果都向社會公開，提升了項目安排的透明度。鼓勵地方因地制宜完善支農項目管理模式，進一步落實管理責任。

三是創新扶貧專項資金使用管理機制。改革資金分配機制，在加大投入力度的同時，建立扶貧資金競爭性分配機制，加快資金撥付進度。改革資金使用機制，下放資金項目審批權限到縣級，促進提高資金使用精準度，支持地方集中力量解決突出貧困問題，同時探索政府購買社會服務等資金使用方式創新，通過多種途徑發揮資金放大效應。改革資金監管機制，強化地方政府的監管責任，進一步健全公告公示制度，構建全面監管體系。

（三）管理創新提高了支農資金績效

依法行政、依法理財，積極推動管理創新，強化資金監管，努力提高管理水平。

一是管理制度化。依靠制度嚴格管理，著力構建科學合理、層次清晰、系統規范的制度體系。提高制度建設的前瞻性、針對性、操作性，使各項管理制度更加契合實際需要。

二是分配規范化。完善資金分配辦法，切實規范和嚴格履行資金分配程序，充分溝通協商，實行集體決策。做好預算公開工作，自覺接受監督。構筑和完善上下聯動、內外結合的“立體式”監督檢查體系，防范資金風險。

三是評價績效化。先后建立了財政扶貧、小型農田水利、現代農業生產發展、草原生態保護補助獎勵等專項資金績效評價機制并不斷完善評價指標體系，擴大農口部門績效評價項目范圍。注重績效評價結果的運用，促進形成有效的激勵和約束機制。

二、進一步深化改革開創財政支農新局面

中央經濟工作會議、中央農村工作會議對深化農村改革，加快推進農業現代化作出戰略部署，為當前和今后一個時期的財政支農工作指明了方向。深化財稅體制改革，建立現代財政制度，則為財政支農事業發展提供了新的機遇。農業農村發展的新形勢、新問題，又為財政支農改革創新提出了新的更高要求。我們要主動順應形勢，強化問題導向，加快重點領域和關鍵環節的改革，努力開創財政支農工作新局面。

（一）改革完善水利投入財政保障機制。在繼續抓好中小型水利設施建設的同時，集中力量有序推進一批全局性、戰略性節水供水重大工程，對于夯實農業基礎、保障糧食安全、促進扶貧開發、推動區域協調發展意義重大。水利投資需求非常巨大，但在“新常態”下，財政收入又難以繼續保持高速增長。因此，在深化水利投融資機制改革的同時，要著力改革完善水利投入財政保障機制。一是“調結構”，調整優化財政支出結構，把水利建設作為穩增長促改革的重要抓手，盤活存量資金，集中增量資金，進一步加大水利投入規模。二是“改管理”，將水利投資納入財政中期規劃，實行滾動預算管理，先完成前期工作的可以先啟動建設，優先安排投資，促進解決財政預算與水利建設時間錯位的問題。三是“轉方式”，完善水利中長期建設投融資機制，通過加大政策性貸款力度、政府購買服務、政府與社會資本合作、建立基金等方式，吸引金融和社會資本投入水利建設，促進形成多元化水利投入格局。

（二）積極穩妥推進農業補貼改革。社會各界對農業補貼政策十分關注。農業補貼政策存在的發放成本較高、指向不準、效果遞減等問題較為突出，WTO“黃箱政策”又接近上限，亟需改革完善。一是保持補貼政策的穩定性和連續性。在繼續實施糧食直補、農資綜合補貼、農作物良種補貼、農機購置補貼政策的同時，2015年，選擇部分地方開始農業補貼改革試點，以點帶面，逐步推開。二是提高補貼的精準性和指向性。突出“生產與生態相兼顧、公平與效率相兼顧、指向性與操作性相兼顧”的原則，合理確定補貼政策的目標、重點和范圍，統籌整合一部分農業補貼，重點用于耕地保護和引導糧食等主要農作物適度規模經營。三是探索建立補貼評估機制。選擇一些直接面向農民、與農業生產密切相關的補貼政策進行評估，探索完善農業補貼評估工作的步驟、方法、模式、程序等，健全農業補貼評估機制。

（三）著力支持創新農業經營體系。我國農業轉移人口已經超過2億人，到2020年預計還將有1億多人轉移出來。據農業部統計，截至2014年11月底，全國已有家庭農場87.7萬家、農民合作社126.7萬家、龍頭企業12萬多家。農村土地、勞動力等生產要素結構的深刻變化，迫切要求改革創新財政支農政策，加快構建新型農業經營體系。一是完善新型主體承接支農項目政策。適當放寬條件，公開規范運作，將更多的財政支農項目交給農民合作社等新型農業經營主體實施或運行管理。以農田水利運行管護機制改革試點為突破口，建立健全項目形成資產的移交、占有、使用和管護機制，確保項目效益長期發揮。二是支持探索新的集體經營方式。貫徹落實《關于引導農村土地經營權有序流轉 發展農業適度規模經營的意見》等文件精神，適當擴大財政支持農民合作社發展創新、農業生產全程社會化服務兩項試點實施范圍，完善家庭農場、龍頭企業、合作組織扶持政策。把從事糧食規?；a的農民合作社作為支持重點，把引導農民以承包地入股組建土地股份合作等新的集體經營方式作為發展方向，把新形勢下探索新的集體經營方式及其實現組織形式作為重要試點內容。三是鼓勵發揮基層和群眾首創精神。堅持因地制宜，允許“探索、探索、再探索”，及時跟蹤和總結提煉基層和農民群眾創新農業經營方式的鮮活經驗，進一步完善惠農政策。

（四）有序調整優化農業結構。我國農業發展的主要制約因素由過去單一的資源約束變為資源和需求雙重約束，農產品結構和質量問題日益突出，迫切要求進一步健全財政支持政策，促進農業發展方式轉變和農業結構優化調整。一是進一步加強農林生態治理。統籌整合資金，支持實施農業環境突出問題治理總體規劃和農業可持續發展規劃，適當擴大耕地修復保護和生態友好型農業發展試點范圍。切實加大農林生態保護和建設支持力度，穩步推進國有林場改革和國有林區改革，探索建立天然林保護獎勵補助機制，保護好全國的天然林。二是支持農業產業化發展。完善相關財稅政策，在穩定糧食生產基礎上，推動農業發展由“生產導向”向“消費導向”轉變，由單純在耕地上想辦法到面向整個國土資源做文章，構建優勢區域布局和專業生產格局。更加注重利用兩個市場兩種資源，加快農業“走出去”步伐。三是加快推進農牧結合。適應市場需求和資源條件，開展種養結合模式試點，推動農牧配套發展，促進糧食、經濟作物“二元結構”向糧食、經濟作物、飼料“三元結構”轉變。四是推進精準扶貧。轉變工作方式，加大投入力度，認真落實精準扶貧相關政策。完善扶貧資金使用管理機制，進一步下放扶貧項目審批權限，提高資金使用精準度。

（五）深入推進農村綜合改革。當前，農村經濟社會結構正在經歷深刻的轉型。一些制約農業農村快速發展的體制機制性問題仍未有效破題，涉及的利益關系復雜，需要通過深化改革審慎穩妥推進。一是著力推動農村公益事業發展機制創新。進一步完善一事一議財政獎補機制，建立健全激勵約束機制。堅持開發與保護并重，積極穩妥推進美麗鄉村建設試點。繼續支持傳統村落保護。二是著力推動農村公共服務供給體制創新。擴大農村綜合改革示范試點范圍，解決農村公共服務設施“重建輕管”的問題。深入開展農村公共服務標準化試點，探索建立科學可行的農村公共服務標準體系框架。穩妥推進國有農場辦社會職能改革試點，激發農場發展活力。三是著力推動鄉村治理機制創新。穩步推進鄉鎮政務公開和預算公開。健全村民自治制度，維護農民群眾切身利益。大力培育農村服務性、公益性、合作性和互助性社會組織。四是著力推動農墾改革發展。會同有關部門，對接思路，銜接政策，細化措施，落實各項支持農墾改革發展政策，促進農墾整體實力進一步鞏固壯大。

作者系財政部農業司司長、國務院農村綜合改革工作小組辦公室主任

責任編輯：宗宇翔